内容摘要：推动产业在地区间合理有序梯度转移，形成更加优化的生产力布局，是中国深化区域协同发展的重要举措，也是中国在全球竞争中避免产业空心化和摆脱低端锁定的重要途径。当前中国地区间产业转移已形成“东部升级、中部崛起、西部开发、东北振兴”的梯度格局，在电子信息、绿色制造、传统产业升级等领域区域显著成效，但仍面临利益分配机制不顺、要素流动不畅、产业链配套薄弱、政策协同不足、绿色转型压力等深层次问题。本报告基于中国地区间产业转移现状特征，聚焦体制机制障碍，提出完善地区间产业有序梯度转移发生机制的对策建议。
一、中国地区间产业转移现状
（1）整体格局：规模扩张与产业升级
2017年以来全国举办产业转移发展对接活动（国家级和省级）累计超过80余场，对接项目覆盖工程机械、电子信息、新能源、新材料等领域，助推地区间产业转移规模持续扩大，承接产业不断升级。全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心发布数据，2024年1-8月，中部新增制造业企业6.97万家，与2023年底相比增长6.55%，与其他地区相比增幅最大；西部和东北分别新增制造业企业3.76万家和0.99万家，增幅分别为5.23%和3.87%。中西部通过承接东部产业转移，逐步形成特色产业集群。例如，成都和重庆分别引进鸿海精密（富士康）、仁宝、纬创等东部龙头企业，形成全球重要的智能终端制造基地。广西通过吸引比亚迪、多氟多、瑞浦赛克等东部企业落户，形成覆盖动力电池、电机电控、整车制造的全产业链。东部则通过“逆向转移”吸引高端制造回流，形成“研发在东部、生产在中西部”的分工格局。
（2）转移模式：从单点迁移到多元协同
产业转移模式已从传统的“单点企业迁移”向“产业链协同转移”“飞地经济合作”“跨境联动布局”等多元模式升级。一是产业链协同转移。转出地龙头企业带动上下游配套企业抱团转移，如重庆承接普惠、华硕等整机企业后，吸引富士康、广达等零部件企业集聚，本地配套率提升至70%以上。二是飞地经济模式。通过跨区域共建产业园实现利益共享，如安徽六安市与上海松江市共建“六松现代产业园”，采用“6:4税收分成、统计分算”机制，2025年签约金额超877亿元。三是“研发+制造”跨区域分工。东部聚焦研发设计，中西部侧重生产制造，如皖北承接长三角装备制造产业，实现“研发在长三角、制造在皖北”的协同格局。四是沿边跨境转移。广西凭祥、云南瑞丽等口岸城市，承接东部纺织服装、电子装配等产业，产品辐射至东南亚市场，形成了“东部研发+原料进口+边境加工组装”的分工体系。
二、中国地区间产业转移存在的问题
（1）利益分配机制不顺，跨区域协作动力不足
现行利益分配体系难以平衡转出地与承接地的诉求，成为制约产业转移的核心障碍。一是税收与统计归属矛盾。现行统计制度要求项目数据“一地纳统”，省级层面分算需国家统计局“提级操作”，转出地因担心GDP、税源流失，对产业转移存在“不愿转”的顾虑。二是利益共享模式覆盖面有限。虽有“六松产业园”等税收分成案例，但多数地区尚未建立常态化利益共享机制，承接地在基础设施配套、公共服务供给等方面的投入难以获得合理补偿。三是企业与政府诉求错位。企业基于市场成本和盈利预期选择转移目的地，而政府更关注短期政绩和就业稳定，导致部分政策引导与市场规律脱节。
（2）要素流动存在壁垒，转移成本居高不下
生产要素跨区域自由流动不足，推高了产业转移的制度性和经营性成本。一是物流基础设施短板。中经网统计数据显示，2024年中部、西部和东北地区的铁路、公路和水路货物周转量仅分别为东部地区的31.5%、23.2%和5.5%。二是人才流动受限。中经网统计数据显示，2024年中部、西部和东北地区规模以上工业企业研究与开发（R&D）人员数仅为东部地区的29.8%、15.4%和3.6%。户籍、社保、教育医疗等公共服务差异，导致技术人才和管理人才“引不来、留不住”。三是数据要素流通不畅。各地数据标准不统一、共享机制未建立，数字化转移企业面临数据安全与跨区域调用的双重难题。四是资本流动存在障碍。《中国区域金融运行报告（2024）》显示，东部在金融基础设施建设以及从业人员数量上均显著优于中西部，导致中西部企业融资渠道较少，相较于东部地区融资成本较高。
（3）产业链配套能力薄弱，集群效应难以形成
承接地普遍存在产业链不完善、配套率低等问题，制约产业转移质量和效率。一是本地配套率不足。2023年11月发布的《中国汽车供应链布局与安全研究报告》 中指出，中部集群传统汽车本地化供货率为60%，远低于长三角地区的95%和大湾区的80%；新能源智能网联供货率仅为16%，更是远低于长三角地区的90%和大湾区的45%。中西部关键零部件仍需从长三角、珠三角采购，增加运输成本和供应链风险。二是创新支撑能力不足。2024年中部、西部和东北地区规模以上工业企业R&D经费支出仅为东部地区的31.8%、17.5%和4.5%。这使得中西部和东北地区难以承接技术密集型产业转移，转移企业面临“技术孤岛”困境。三是生产性服务业滞后。中西部和东北地区在物流、研发、检测认证、法律咨询等生产性服务业发展不足，导致企业运营效率降低，隐性成本增加。
（4）政策协同性不足，区域保护主义依然存在
各地政策差异与地方保护主义，破坏了产业转移的市场环境。一是政策标准不统一。各地市场准入、环保门槛、税收优惠等政策存在差异，导致企业跨区域转移需重复认证。二是政策执行碎片化。部分承接地存在“重招商、轻服务”现象，优惠政策承诺与实际兑现存在差距，企业制度性交易成本增加。三是地方保护主义变相存在。部分省份通过设置“隐性门槛”限制外地产品进入本地市场，阻碍了产业链跨区域延伸。四是区域协调机制缺失。缺乏常态化的省际产业转移对接平台，跨区域政策协同、矛盾化解缺乏有效渠道。
（5）绿色转型压力凸显，可持续承接能力不足
“双碳”目标下，产业转移面临绿色转型的刚性约束，承接地可持续承接能力有待提升。一是环保基础设施滞后。中西部部分地区污水处理厂覆盖率不足，固废处理能力有限，承接高耗能产业面临环保风险。二是绿色能源配套不足。部分承接地虽有清洁能源禀赋，但电网接入、储能设施建设滞后，导致转移企业绿色用能成本较高。三是碳成本分摊机制缺失。东部转出高耗能产业的碳减排责任与承接地的碳减排压力未建立合理分摊机制，可能导致“环保洼地”或“产业转移碳泄漏”问题。四是企业绿色转型动力不足。部分转移企业仍沿用传统生产技术，绿色改造投入大、回报周期长，缺乏转型激励。
三、完善地区间产业有序梯度转移发生机制的对策建议
（1）健全利益共享机制，激发跨区域协作动力
构建“成本共担、利益共享、风险共防”的利益协调机制，破解行政区划壁垒。一是完善税收分成与统计分算制度。推广“六松产业园”模式，对跨区域转移项目实行“税收属地征管、收益按比例分成”，明确转出地与承接地税收分成比例（如初期6:4、中期5:5）；建立 GDP 跨省分算机制，将转移项目产生的产值、增加值按贡献度在两地拆分统计，纳入双方政绩考核。二是建立要素投入补偿机制。对转出地因产业转移导致的就业岗位流失、公共服务收入减少给予财政转移支付补偿；对承接地的基础设施配套、公共服务提升投入，由中央财政给予专项补贴。三是创新利益联结模式。鼓励转出地与承接地通过“产业链共建”“股权合作”等方式，共同投资建设配套园区和公共服务平台，形成长期利益共同体。四是建立风险共防机制。针对产业转移可能引发的产能过剩、环境污染等风险，制定跨区域风险预警和处置预案，明确双方责任。
（2）优化要素保障机制，降低跨区域转移成本
以要素市场化配置改革为核心，打通要素流动堵点。一是完善物流基础设施网络。加快西部陆海新通道、中吉乌铁路等战略通道建设，尽快实现中西部地级市铁路货运枢纽全覆盖；推进铁路专用线“进企入园”，新增或改造智能化货运枢纽站，推广“铁水联运”“公铁联运”一体化模式，降低物流成本。二是畅通人才流动渠道。建立职业资格、技能等级跨区域互认制度，推行“候鸟专家”“周末工程师”等柔性引才模式；加大中西部职业教育投入，支持本地院校与转移企业开展定向培养；优化公共服务配套，在承接园区建设人才公寓、优质学校分校和医疗机构，降低人才落户门槛。三是促进数据要素流通。建立全国统一的数据要素交易市场，制定跨区域数据流通标准和安全规范；在承接示范区试点数据跨境流动“白名单”制度，保障数字化企业数据调用需求。四是强化金融支持。鼓励国有大型银行设立产业转移专项信贷额度，给予利率优惠；推广“运费贷”“供应链金融”等创新产品，降低企业融资成本；建立跨区域产业转移风险补偿基金，分担金融机构授信风险。
（3）完善产业链协同机制，提升集群承接质量
以产业链为纽带，构建跨区域产业协同生态。一是培育“链主+配套”转移模式。引导东部龙头企业作为“链主”，带动上下游配套企业组团转移，明确“链主”企业在配套企业引进、技术溢出等方面的责任；对“链主”企业带动配套企业转移的，给予一次性奖励和税收优惠。二是提升承接地配套能力。在承接示范区规划建设专业配套园区，围绕主导产业引进零部件生产、物流仓储、研发设计等配套企业，力争核心零部件本地配套率提升至60%以上；支持承接地与东部高校、科研院所共建产业技术创新中心，推动技术成果本地化转化。三是构建跨区域创新协同网络。鼓励东部创新平台在中西部设立分支机构，推行“研发在东部、转化在中西部”的协同创新模式；建立跨区域技术交易市场，对转移企业的技术引进和改造给予财政补贴。四是发展生产性服务业。在承接园区集聚物流、金融、法律、检测认证等生产性服务企业，打造“产业+服务”一体化平台，降低企业运营成本。
（4）强化政策协同机制，营造公平市场环境
构建统一开放、竞争有序的政策环境，破除地方保护主义。一是统一区域政策标准。由国家发改委牵头，制定全国统一的产业转移市场准入负面清单，统一环保、安全、质量等标准；清理各地不合理的税收优惠、财政补贴政策，避免恶性竞争。二是建立常态化协调平台。成立国家产业转移协调领导小组，统筹推进跨区域产业转移规划、政策协同和矛盾化解；每年举办全国性产业转移对接活动，搭建转出地与承接地的项目对接平台。三是创新政策支持方式。从“普惠式”优惠转向“功能性”支持，重点支持承接园区基础设施建设、公共服务配套、绿色转型和创新能力提升；推行“政策包”制度，根据转移产业类型，定制土地、税收、要素保障等一揽子政策。四是加强政策执行监督。建立产业转移政策兑现承诺制和第三方评估机制，对政策落实不到位、存在地方保护主义的地区进行通报问责；将产业转移协同成效纳入地方政府绩效考核体系。
（5）建立绿色转型机制，推动可持续承接
以绿色发展为导向，构建“绿色转移、低碳承接”的长效机制。一是强化绿色转移导向。制定产业转移绿色准入目录，禁止高污染、高耗能、低水平产能跨区域转移；对绿色低碳产业转移项目，给予用地、用能、环评等优先保障。二是完善绿色能源配套。在能源富集的承接地建设“风光水储”一体化项目，优化电网接入和储能设施布局，保障转移企业绿色用能需求；推行绿色电力交易，对转移企业使用绿电的给予电价补贴。三是建立碳成本分摊机制。将东部转出高耗能产业的碳减排量按比例计入承接地碳配额，允许承接地通过碳交易获得收益；在长三角、珠三角与中西部承接示范区试点跨区域碳汇交易，实现碳成本合理分摊。四是支持企业绿色转型。对转移企业的绿色技术改造、节能降碳设备更新给予财政补贴和税收抵免；在承接园区推广循环经济模式，实现资源高效利用和废弃物减量。
张瑜，南京大学长江产业发展研究院专任研究员
