科技先进制造业集群跨区域协同既顺应世界级产业集群演进的一般规律，也是其突破地域限制、整合区域资源、扩大规模效应、重塑竞争优势的重要路径。当前，全球价值链分工形态逐步出现收敛性变化，单个区域集群参与国际竞争的优势正逐渐弱化，仅靠其支撑产业链供应链的稳定发展是完全不够的。放眼全球，一些知名产业集群并不是以严格的地理界限为标志，而是基于科技要素网络化共享和产业链整合协调所形成的。近年来，在工信部组织实施的国家先进制造业集群发展专项行动中，随着竞争愈发激烈，多个城市联合申报并共同培育已成为显著趋势。在区域协调发展和全国统一大市场建设的战略契机下，集群发展要摒弃“一亩三分地”思维，努力突破空间、要素及政策边界，率先承担起探索跨区域分工协作与融合共生的任务。
近年来，我国先进制造业集群的规模效应与竞争优势凸显，但从世界级产业集群的本质特征与核心要求来看，差距或短板依旧明显。而且，转型期较为特殊的地方政府竞争性体制，使得集群发展多数仍囿于一隅或限于一业，各类主体之间尚缺乏一定的分工协作与相互赋能，这在一定程度上限制了集群培育的协同优势与潜力空间。
（一）群链优势尚不明显。大部分集群都有垂直一体化发展的内在冲动，导致关联集群间的实质性合作不多，上下游协作配套率不高。目前，国家级先进制造业集群竞赛和建设都是以城市为载体，并主要采用“核心区+协作区”的分工模式，但由于缺乏高位协调、规划引导与激励约束，在实践操作和组织推进层面都不理想；各类产业园区规划重叠、赛道同质、布局散乱等现象比比皆是，群链协同优势很难被充分利用和系统挖掘；缺少一批集研发、总包、设备制造、运营服务于一体的链主企业。空间上高度集聚、上下游紧密协同、供应链节约高效、规模接近万亿级别的全产业链集群仍是凤毛麟角。
（二）创新供给存在断层。面向产业的创新源头不足，高校院所成果跨省转化率相对较低，省级以上制造业创新中心中具备跨行业技术扩散能力的占比较低；知识产权联合申请且形成有效保护的不多，各地对科创企业及其相关成果的认定存在不同标准，导致创新成本上升与资源错配；G60科创走廊“创新策源—产业转化”跨域协同范例较为鲜见，沿线科技资源共享平台利用率不足，且存在一定重复建设现象；关键核心技术研发力量较为分散，存在资金不足、扶持方向重叠、组织保障体系不力等问题。对于“卡脖子”的重大科研任务缺乏长期、稳定的联合攻关组织形式，部分环节进口依存度依然偏高。
（三）要素流动仍有壁垒。中心城市存在明显的要素虹吸效应，在区际产业转移项目中，多数为产能扩张型，包含研发功能转移的较少，难以形成完整产业链；一些集群全球合作网络尚不健全，国际化要素流动效率偏低，对国际规则适应能力不足，导致相关企业在数据跨境流动等领域的合规成本较高；通过智改数转网联等手段有效促进上中下游产业融合的实际动作不多。因数据确权、安全标准缺失，目前只有少数工业互联网平台能实现产业链级数据互通；先进制造业高技能人才缺口较大，但职业院校专业设置与产业链匹配度不高。在一些关键技术与核心管理岗位上，集群企业之间常有人才内卷现象。
（四）政策落实不及预期。参与集群建设及管理的部门较多，但部分职能有所交叉重叠，条块之间存在“多头管理”、“责任真空”等现象；跨区域利益协调与协同治理等缺乏具有法律依据的长效机制，而更多依赖一些临时性政策突破，导致地方政府在协调集群分工协作事宜方面存在畏难情绪；出于各种成本与适时可行退出渠道的考量，多数集群容易形成发展空间格局与技术锁定。部分共建园区的省级扶持政策在基层执行中也因财政压力或考核目标冲突而缩水；集群跨区域协同中尚缺乏一系列小口径、专业化的规划文件，相关扶持政策的区分度和针对性不够，营商环境一体化程度不高；缺少公共服务重大平台来畅通集群企业间协作渠道，一些跨区域产业联盟的作用较为有限，集群发展促进组织建设滞后且结构单一、功能偏弱。
集群跨区域协同本质上是一种互利共生与动态博弈行为，是一项渐进性、系统性工程。现阶段，应超越集群地理边界和行政边界重合的固有格局，打破“短期套利”与“逐底竞争”的惯性思维，以“大集群观”来深化相关实践探索与体制机制创新，加快形成政策与市场合力，以期实现我国世界级先进制造业集群培育发展从单兵突击、重复叠加向协同作战、一体融合的根本性转变。
（一）强化顶层设计与规划引导。尽快形成“国家+省市+部门”的集群协同推进体系，并设立专题工作组及跨部门联席办公机制，统筹重大项目审批与资源调配，切实降低相关制度性成本；着重对现有各类集群发展状况进行盘点与评估，基于深化世界级产业集群培育与推进区域一体化发展对相应规划文件进行有序衔接和动态调整，并发布相关评价指标及统计监测体系，进而明晰重点区域/行业指向。可考虑在一些技术密集度高、产业链较长、风险高、周期长但配套较为成熟的优势集群内率先探索建立区域、部门、政策的联合推进机制；支持关联集群所在地之间签订战略协作协议，采取多种形式联结链主企业、科研院所、行业协会等相关主体，建立常态化交流互通制度。可借鉴成都联合重庆、省内相关地市州联合印发《共建世界级先进制造业集群推进现代化产业体系互联互通专班工作机制》，以清单化项目推进机制为抓手跨区域共建世界级集群的做法，探索开展跨区域“白名单”试点。同时，也可在一些省际毗邻的小三角区域探索试点“集群发展协同示范区”，加大“产业链协作”“技术溢出”等指标考核权重，建设一批长期观测点与小型案例库。
（二）注重成本共担与利益共享。聚焦合作利益分享机制创新，复制推广长三角生态绿色一体化发展示范区的新型跨域治理模式，对各主体参与约束与激励相容进行引导，并以共建园区、飞地经济为核心载体，强化集群跨区域协同项目的投入产出指标考核以及土地资源共享、税收增量分成、碳排放权联合分配等手段。如果直接的财政分享难度较大，可变通方式进行利益补偿或指标核算。相关主体也可合作探索“资金+基金”联动支撑模式，对符合条件的优质集群跨区域协同项目给予相应资金支持；借鉴长三角地区雪浪小镇、云栖小镇、海纳小镇联动建设数字产业集群实践，厘清集群跨区域协同中的市场边界和利益边界，探索“高能级平台+特色小镇”优势互补的载体模式；学习中新苏州工业园区开发集团有限公司经验，鼓励集群头部企业通过兼并重组或非股权投资方式进行跨区域市场扩张，建立“总部—基地”模式，并允许相关经济指标在母（子）公司之间进行分解，使得地区间产业同质竞争转变为集团内部门间合作。
（三）重塑产业关联与空间分工。聚焦重点城市群与都市圈，依托交通轴线打造跨区域产业带与科创走廊，串联不同地市产业园区、重点功能平台。在这过程中，应强化产业链垂直分工，因地制宜、聚焦特色，明确集群所在不同城市的分工定位；以国家先进制造业集群为引领，强化链式思维、注重功能聚合，在区域一体化发展的协调机制框架下，协同共建世界级全产业链集群（例如：环杭州湾与苏锡通共建世界级纺织产业集群、上海与通泰扬共建世界级船舶海工产业集群、成渝共建世界级电子信息产业集群等）；加快制定区域产业链数字地图，搭建跨区域产业协同数据平台，并针对各自产业链“短板”环节联动开展招商引资，推动双方“长板”环节优势互补、相互配套；政府、集群促进组织及“链主”企业可联合推进跨区域供需对接会，定期发布重点企业产能、技术需求、配套缺口等信息，通过市场机制促进不同地市间大、中、小企业互采互供，推动多方建立跨区域供应链配套体系及其相应的应急协调和管理机制。
（四）突出生态涵养与多源创新。聚焦引领性、前瞻性产业领域，参照“粤港澳大湾区联合实验室”建设经验，以国家战略科技力量为依托，推动各个中心城市展开跨区域、跨学科大协作，共建区域协同创新网络；支持龙头企业、科研机构在不同城市异地互设研发中心、创新平台等，探索跨区域“揭榜挂帅”、联合攻关机制，并以双向飞地及重大合作项目为牵引带动相关主体进行关键核心（共性）技术协同攻关。这方面，可参照宁波绿色石化集群与浙东工业母机集群合作开发特种材料加工装备的做法，针对重点产业链，共建、共享一批共性技术研发平台与中试验证平台；发挥区域性投资基金、产业联盟、集群发展促进组织在“源头创新—成果转化—产品开发—场景应用”全链条创新体系中的撬动作用。联合社会资本设立一定规模的“跨域集群发展基金”或联合实施“跨境科研资金池”试点，并强化对基金使用情况的监测与督察。同时，进一步推广创新券通用通兑实践，扩大试点领域，并统一其服务标准、内容和平台。
（五）促进区域融通与开放协同。以要素市场化配置综合改革试点与综合整治内卷式竞争为契机，逐步打通区域数据要素市场、能源基础设施、物流体系、算力中心资源及资本市场等方面鸿沟，清理各种隐蔽性地方保护和市场分割政策，加快推动产权保护、市场准入、社会信用等制度、标准统一；结合国家先进制造业集群培育对象的发展基础和优势，率先开展集群虚拟化转型试点，充分发挥工业互联网对集群价值链的串联作用，畅通场景供需对接，实现订单、产能、库存数据跨区域实时协同，促进多主体在虚拟空间的集聚与协作；推动集群深度参与全球分工体系，提高全球范围内供应链协同与资源配置能力，建立基于创新平台、研发孵化、重大赛事的成果对接转化、人才联合培养、集群品牌联合塑造与产业文化共生机制；围绕集群发展需求，打造“周末科学家”“候鸟型工程师”等柔性引才模式。基于大数据、AI等信息技术推进高端人才信息的有效链接与深度共享，逐步实现户籍、职称、社保、医疗等跨区域互认。
陈晓峰，南通大学商学院教授、江苏长江经济带研究院产业创新发展研究所所长。
