刘志彪、高传胜：深化政务服务改革的方法与路径

历史地看，长三角三个地区的发展道路与政府治理模式是不同的。如果说上海是以强政府引领先行性改革、推动开放式发展，浙江是以小政府适应自主性改革、支持民本化发展，那么，江苏则是以强政府推动适应性改革、抢抓机遇性发展。如此不同的发展道路与政府治理模式，无疑会对当前深化政务服务改革产生路径依赖性影响。尽管如此，江苏仍然应该按照全面深化改革的总方向和简政放权、“放管服”相结合的基本要求，结合现存突出问题与现实社会需求，探寻适合省情的可行改革路径与方式方法。

在方法论上，深化政务服务改革
必须坚持问题导向、需求导向

从根本上来说，深化政务服务改革，一方面是为了破除阻碍微观主体发展的行政性因素，充分调动各种发展力量的积极性，另一方面则是为了更加高效地发挥政府有限的有为作用，支持微观主体更好地发展。这里的关键在于，如何知道哪些行政性因素还在制约着微观主体发展，以及在当前形势下微观主体需要政府以什么方式、发挥哪些作用。

就方法论上而言，深化政务服务改革必须坚持问题导向、需求导向。按照新公共服务理论，政府必须了解公民的需求，并满足其合理需求。鉴于此，要使政务服务改革切实深化下去并能取得实效，必须通过包括政务服务网站在内的各种通道，充分了解微观主体对现行政务服务体系的需求，并通过包括第三方在内的多维主体合理评估，发现政府部门及其服务体系存在的问题，进而确定深化改革的具体内容。

深化政务服务改革需要
建立有效的激励约束机制，形成动力与压力双轮驱动

政务服务改革与全面深化改革、供给侧结构性改革是一脉相承的。全面深化改革的核心要义是破除阻碍发展的各方面体制机制弊端，构建能够充分调动各方面发展力量积极性的包容性制度框架，实现“人人参与、人人尽力、人人共享”的包容性发展。作为“十三五”时期发展主线的供给侧结构性改革，则是全面深化改革的阶段性战略部署，其目的是通过改革的办法推进结构调整、扩大有效供给，提高供给体系的质量和效率，进而增强供给结构适应需求结构的灵活性。以简政放权、“放管服”相结合为主要内容的政务服务改革，则是上述两方面改革的重要内容，它们的共同目的都是要解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力。

要使改革能深化下去并取得实效，必须建立起有效的激励约束机制，调动各方面、各层次的改革积极性，实现动力与压力双轮驱动。综合全国各地的情况看，目前改革确实有自上而下的压力，体现了改革的顶层设计与上层推动特征。而要使改革能够从纵向和横向两个方向推进下去，真正能解决发展中遇到的问题，切实呼应社会需求，除了要将改革压力按照行政层级传递下去、形成自上而下的压力机制之外，还需要建立起有效的激励相容机制，调动各层次各方面的积极性、主动性和创造性，形成上下左右同力的良好局面。因此，对于政务服务人员，需要组织人事部门的积极参与，建立自上而下的激励机制，在给他们施加压力之外再提供相应的动力；对于企业家和创新人才，则需要营造宽松有度的制度环境，用透明公正的法治稳定其预期，给他们吃定心丸。

深化政务服务改革旨在形成
三部门协同治理框架，目标是构建
有限有为有效的法治阳光服务型政府

江苏虽然是一个经济大省，但相较于同处长三角地区的浙江省和上海市，江苏既非民营经济大省，亦非社会组织发达省份，而是“强政府、弱市场、弱社会”地区。无论从全面深化改革的要求，还是从良性公共治理的趋向看，江苏都需要加快发展更具竞争性的市场部门和具有重要社会治理功能的社会部门（如传统非营利性组织和新型社会经济组织形式——社会企业），以便它们与政府部门分工协作、互补互动，共同构筑政府、市场和社会三部门协同治理的现代化治理体系与框架。

因此，针对江苏现实状况，深化以简政放权、“放管服”相结合为主要内容的政务服务改革，首先要对政府部门适当作进一步的“减法”，并同时对市场部门和社会部门做相应的“加法”，以充分发挥企业组织和社会组织在经济社会包容性发展与公共治理中的积极功用。

其次，为了有效地发挥政府部门有限的有为作用，充分激活微观主体的发展潜能与创造力，还需要在广泛的社会调研基础上，在已公布的五大清单基础上，进一步优化清单“内容”，减少不必要的审批与干预内容，给微观主体更大的自主权与灵活度，同时把政府有限的资源集中到“更有效”的事情上，如放权后的事中事后监管职能、兜底保障性公共服务供给职能等，真正做到不缺位、不越位、不错位。

总之，深化政务服务改革，就是要把“放手”当作最大的“抓手”，同时又“不甩手”，而是“腾出手”来“补短板”，并通过监管方式、服务方式改革优化，更加有效地发挥有限的政府有为作用，真正打造法治阳光服务型政府。

深化政务改革、优化政府服务的对策建议

浙江在政务服务改革方面走在全国前列。由于时任李强省长的强力推动，他们选择以行政审批制度改革为突破口，较早地启动了“四单一网”建设，并持续不断地进行改革优化。江苏虽然是这方面的后进生，但也实现了“五单一网”全面建设。尽管如此，江苏仍然还有深化改革的空间，其中起码包括审批制度改革、政务服务网站纵向横向整合和监督评价功能的开发与运用、经办服务创新、公平环境营造以及有效做法总结推广等方面。

1、在审批服务方面，进一步缩减审批事项。亦即需要调动各地各部门，通过各种途径与方式开展社会调查，在广泛了解社会需求的基础上，从根子上换位思考现存的各种审批事项到底是否有存在的必要，尤其是行业准入类审批项目。比如对设立养老机构、医疗机构的行政许可，虽然国务院文件已经将前置审批改成后置审批，但仍可作进一步改革，即直接由行政审批改为登记备案制，同时加强事中事后监管，亦即放手让社会资本与力量参与营利性服务产业、非营利性服务事业发展，同时为政府购买兜底保障性公共服务创造更加有利的市场条件。

2、在经办服务方面，一是可以借鉴公司做法，对相关服务机构与网络进行纵向横向整合，既发挥规模经济效应，又适应微观主体跨区跨界经营以及民众的正常流动，还可以利用淘宝平台技术，开发监督评价功能；二是按照新公共管理理论的效率导向原则，积极培育并引入社会力量，通过竞争机制提高经办服务效率。前者如政务服务网络，可以学习借鉴中国移动网上营业厅的做法，实现纵向横向整合，并借鉴淘宝平台技术，对服务进行监督评价；横向整合如工商企业与社会组织的注册登记，完全可以在进一步简政放权基础上进行经办力量整合与精简，并将多余力量转为事中事后监管。后者如社会保险经办服务，可以在总结城乡居民大病保险做法的基础上，积极引入商业保险机构来承办，并创造条件发挥其在控费、投资以及网络等方面的专业化综合优势。

3、在公平环境营造方面，一是要保证政府公共服务的可及性与公平性，防止重视重点服务对象而忽视可能成长起来的更有潜力的小微对象，亦即在保证公共服务公平可及的基础上，实现公正而又有差别地对待；二是积极利用当前高压反腐的有利形势，积极推进行政性垄断行业、资源控制类行业以及阻碍新经济、新业态发展的传统行业的改革开放，为社会资本进入行业发展、提供多样化产品和服务提供公平发展与竞争机会。在当前民间投资严重下滑形势下，更需要放松行政性垄断型、资源控制类行业准入。比如出租车、养老、医疗甚至教育服务等领域，都需要更新发展理念，既给新的社会经济形式以发展空间，还要防止享受政府诸多优惠政策、主要应该承担兜底保障功能的公立机构进入经营性领域与民办机构形成不公平竞争，比如公立养老机构。

4、在政务服务改革创新方面，不仅可以学习借鉴浙江等省份的有效做法，省级部门还可以加强对各地各部门有益的政务服务改革创新做法的总结提炼，并将其推广到其它地区和部门，形成有效的标杆示范效应。比如南通市不仅依托市政务服务中心组建了市行政审批局，将原由15个市级部门行使的53个行政许可事项交由行政审批局集中行使，将业务处室由26个压缩为4个，而且围绕与企业、群众办 证办照关系最紧密的事项，发布《实行证照联办目录清单》，对企业经营资质审批与注册登记实行合二为一，证照联办，做到材料、流程、告知、窗口和数据“五合”，全面推进审批提速，社会反响良好，值得总结推广。