发达国家或地区的经验表明，创新集群是促进区域创新驱动发展的政策工具和重要的产业组织形式。从2003年我省启动培育产业集群战略开始，到2011年提出培育创新型企业集群方案，如今我省苏中苏北地区的创新驱动战略，也到了需要把一些建设得卓有成效的、有一定影响力的产业集群，转变为现代创新集群的关键时候了。如果这一战略能够得到尽快的实施，那么将有力地推动江苏具有全球影响力的产业科技创新中心的建设。
创新基础与产业集群现状
第一，创新基础薄弱，但存在创新发展的机会窗口。从人力资源角度看，苏北苏中地区科技活动人员比重大，但是直接从事R&D活动的人员比重低。2014年，苏北、苏中地区的科技活动人员占从业人员比重分别为61.07%、56.85%，高于或略低于苏南的59.38%，但直接从事R&D活动的人员占科技活动人员比重则仅为3.56%、4.59%，均低于苏南的6.12%；从投入角度看，2014年全社会R&D支出占GDP比例，苏北、苏中地区分别为1.61%和2.32%，低于苏南的2.69%，近5年的年均增速分别为9%和5%，高于苏南的3%，然而，企业研发投入强度的年均增速却较低，苏北、苏中和苏南地区分别为2%、3%、3%。尽管如此，苏中苏北地区的企业面临创新发展的机会窗口。一方面，依据从业人员平均工资与劳动生产率的年均增速差异，苏北地区的企业在市场竞争具有相对优势。近5年，苏南地区从业人员平均工资与劳动生产率的年均增速都为10%，而苏中地区分别为12%和14.4%、苏北地区分别为11.7%和15.6%。另一方面，苏中、苏北地区，企业R&D活动人员占从业人员的比重，分别以年均14%和16%的速度在增加，超过苏南的13%。
第二，产业集群集中于传统产业，但有影响力的产业集群数量多。具有影响力的产业集群至少需要同时满足两个特征：有明显的集聚优势和有较强的投入-产出联系。依据计算，苏中苏北地区的产业集群中具有影响力的产业集群，绝大多集中于传统产业，共有包括文教工美体育和娱乐用品制造业、化学原料和化学制品制造业、医药制造业、农副食品加工业等11个行业。在空间分布上，这11个行业都有分布在苏北地区，影响力均值为4.68（全行业均值3.41，下同）；5个行业分布在苏中地区，影响力均值为5.08；8个行业分布在苏南地区，影响力均值为4.63。对照2009-2014年江苏公布的82个特色产业集群，其中有影响力的产业集群数量占特色产业集群数量的比例：苏北地区是6/22、苏中地区是4/20、苏南地区是4/40。
第三，集群的行业分布以规模密集型和基于科学型产业为主，但是行业间的创新联系较为薄弱。苏北地区有影响力的产业集群，以规模密集型产业为主、供应商主导型产业为辅。例如农副食品加工业、酒、饮料和精制茶制造业、金属冶炼和压延加工业、木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业等；苏中地区则以基于科学型产业为主、专业化供应商型产业为辅。如文教工美体育和娱乐用品制造业、化学原料和化学制品制造业、医药制造业等。依据行业创新特征，规模密集型产业需要与上游的专业化供应商以及用户建立紧密的创新联系，以促进产品和工艺创新；基于科学型的产业集群，则需要与用户、大学/研究机构的紧密合作。然而，目前这两类行业与其他主体之间的创新联系却在减弱。企业与其他企业、科研院所之间的研发支出占外部研发经费支出的比重，从2005年的22%、45%，下降到2011年的18%、37%。
第四，企业创新产出层次较低，但是创新活跃、企业家供给意愿强。体现创新产出层次的发明专利，占专利授权数的比重，2014年苏中、苏北地区分别为5.03%、5.06%，均远低于苏南地区的12.41%。但是企业创新活动热情高，每十万认可专利申请数（件/10万人），2014年苏中和苏北地区分别为231.56、487.36，均远低于苏南地区的818.92，但是5年内的年均增速分别为23%、17%，高于苏南地区的16%。更重要的是，虽然在近10年，苏南、苏中、苏北地区每年新增私营企业数量都处于下降趋势，但是苏南、苏中地区是从2003年开始下降，而苏北地区则是从2006开始下降；而且从时间趋势看，苏北地区的企业家供给意愿在增强。苏北地区企业供给意愿年均增长率12%，而苏南和苏北则年均增长率分别为-8%和-1%。2008年新增私营企业数量占比出现拐点：苏北地区为54%、苏南地区为28%、苏中地区为18%。
因此，我们认为苏北苏中地区已经形成有影响力的产业集群，同时面临创新发展的机会窗口，需启动创新集群转变战略和行动。由于产业集群是以既定产品的批量生产为主，而创新集群则以新产品、新企业形成为主，因此，内生地驱动苏中苏北地区有影响力的产业集群变成创新集群，是推动江苏具有全球影响力的产业科技创新中心的建设的主要途径之一。
促进产业集群变为创新集群的关键因素：国际经验
总结法国索菲亚-安蒂波里斯、美国波士顿、我国台湾新竹等国家或地区创新集群发展经验，我们发现，在促进产业集群变为创新集群过程中，存在一些需要引起强烈关注的共性的关键因素。
第一，把企业家群体作为促进创新集群发展的关键行动者。企业家创新意愿越强，产业集群就越有创新活力。经验证明，在促进产业集群向创新集群转变过程中，哪些地区把激发企业家创新意愿、促进企业家发展放在首要位置，哪些地区的创新集群就越容易建立起来。在某种程度上说，苏中苏北经济发展弱于苏南，也反映了前者企业家精神供给的不足。
第二，把社会组织作为促进创新集群发展的关键协作组织。社会组织对提升区域创新生态系统质量至关重要。一是跨部门跨社区的领导层协作工作网络。它有助于在政府官员、企业家、创新人才之间，建立信任，培养合作氛围。二是企业化运作的集群协会。它在操作层面为集群企业在培训、创新、国际化、集群政策评估等方面提供直接支持，同时为成员企业和政府分享其他国家或地区创新集群的最佳实践。充当“催化剂”的领导者与充当“黏合剂”的集群协会对促进创新集群转变的作用与日俱增。
第三，把政府角色转向促进创新集群发展的关键制度设计者。在促进创新集群发展中，发达国家或地区的政府扮演制度环境营造者角色而非创新主导者角色。一是政府不直接干预企业创新行为。政府的科技创新政策是聚焦于产业关键性技术突破，而不是聚焦于单个企业创新。二是政府不直接干预企业创业行为。政府的创新基金主要是用于设立创业创新发展中心、公共实验室等创新服务支撑体系，而不是为创业企业直接提供资金支持。三是要求大学科研院所的教授、技术人才，以产业顾问、技术支持等角色深入产业领域。四是完善知识产权保护制度，强有力的保护技术创新成果。
不同于直接以资金激励企业创新行为的一般经济政策，集群政策的核心目标是孕育和支持企业与地方/全球的创新主体建立合作关系，以促进知识生产、转移与应用。简单说，在自主创新过程中，当企业遇到人才、资金、技术等问题时，政策的功能是协助企业寻求系统解决方案。实施集群政策评估，检验集群合作行动的实际状态，修正和完善集群政策体系。
经验表明，在欠发达地区复制一个功能齐全的创新系统，并不一定会促进创新集群形成。其中，制度环境和创新土壤的的差异，是导致复制行为往往会失败的主因。为此我们建议，要激励苏中苏北地区各级政府官员推动有利于创新集群发展的制度环境变革，同时也要充分调动企业家、创新人才这两支队伍的积极性创造性。
促进产业集群向创新集群转变的若干对策
第一，变革各级政府官员的执政观念，创新科技体制机制。一是变革各级干部执政观念。要明确界定、广泛要求各级政府官员与企业家群体之间建立信任关系，要根除各级政府作为企业投资项目引进、创新“主导者”的角色，而转向企业创新“辅助者”的角色。二是要转变科技政策的决策机制与支持方式。要把企业家、创新人才等关键主体纳入科技政策决策程序，增加决策透明度；变革科技政策支持方式，要从支持单个企业的技术创新转为支持产业共性关键性技术突破，以提升产业集群创新能力；要鼓励江苏省高校科研院所的教授、专业人才深入苏中苏北产业集群，为企业提供产业技术服务或商业管理咨询服务。
第二，设置促进创新集群发展的领导层协作委员会，启动创新集群政策设计。一是促进创新集群发展的领导层协作委员会。成立一个由政府官员（县/市/省级）、企业家、银行家、基金经理、行业协会、技术专家、媒体人等不同领域的领导者构成的协作委员会。委员会成员就苏中苏北地区创新集群的发展愿景、目标、策略、政策等问题，定期交流，形成共识。二是启动区域性创新集群政策设计。把分散在不同政府部门的产业集群发展政策，归并整合，纳入创新集群政策体系，这有助于形成上下一心、目标统一、行动一致的“一篮子”政策体系，同时还极大降低企业的政策搜索成本。
第三，统筹苏中苏北的空间发展格局，整合创新集群发展与苏中苏北特色小镇建设，为创新人才塑造有品质的空间环境。苏中苏北地区具有良好的自然生态基础，可考虑把“苏中苏北地区特色小镇建设”与“促进苏中苏北地区有影响力的产业集群变成创新集群”发展所需的空间环境相结合，在空间规划、功能定位、土地使用方式、产业布局等方面系统思考、统筹规划，形成包容性发展的互补关系，以塑造有品质的人文居住环境，留住本地的、吸引外来的企业家、创新人才。
第四，试点设立集群协会，促进集群企业创新人才引进与能力培训、共性技术创新突破、企业互联网化等。在促进创新集群发展的领导层协作委员会的指导下，选择吻合苏中苏北地区发展战略的产业集群，试点设立由企业运营的集群协会，协会成员包括集群内企业和赞助商、政府部门、科研机构、基金等其他参与者。
实施产业集群的能力培训与创新人才引进行动。一是能力培训行动。一方面，集群协会可与著名企业家等建立合作，针对集群企业家需求，开展专题式培训，以影响企业家认知、提高企业家能力、拓展企业家视野；另一方面，邀请知名企业技术骨干、行业专家、专业培训师等，开展多层次的技能培训。二是创新人才引进行动。依托于企业人才需求，一方面，集群协会把其中的高端人才需求与江苏省的高端人才引进计划对接；另一方面，与省级部门协同策划“江苏籍人才回家创新创业”活动，吸引“江苏籍”的企业家、“创二代”、创新人才，返回苏中苏北地区创建服务于创新集群发展的各类商业组织。
实施产业集群的技术创新提案制度。一是产业共性技术创新提案。集群协会组织专业人士，诊断产业共性关键性技术，依托政府产业创新基金，组织地区、全国、全球的企业、科研院所展开技术攻坚，集群企业共享技术成果，对领衔承担技术突破的企业或机构给予奖励。二是企业技术创新提案。对单个企业的技术创新提案，集群协会给予备案、辅导、支持、担保，帮助企业寻找技术创新合作伙伴，辅助企业与全球的资金、技术、人才等创新资源对接，直到创新提案结案为此。三是协助集群企业的技术标准上升为行业、国家标准。
促进产业集群企业互联网化、企业组织优化。一是协同各级政府、电信企业等，对集群企业聚集区域，加快完善商住、办公楼建设改造中的宽带网络等信息基础设施。二是协同工业软件、互联网企业与集群企业对接，全面推进大企业全价值链互联网化进程，差序化提高中小微企业价值链局部互联网化水平。三是协助集群企业从封闭的产权结构向相对适度开放的产权结构转变，以引进更多社会资本、吸引更多创新人才。
