国企特别是央企逐渐成为反腐败的主战场之一。一把手、垄断行业、窝案、官 商 勾结成为央企贪腐高管落马者的显著特征。当前，从中纪委专设国资监察室、派驻专职纪检负责人，到国资委专项巡视等，央企反腐的高压态势业已形成，反腐网络正在收紧。下一步，如何深入改革央企监管体制，成为我们必须面对的严肃课题。
国企容易成为腐败的重灾区，这个问题的原因比较清晰，主要是在内部人控制现象非常严重的体制下，“一把手”的用人体制和权力高度集中在一个人身上所导致。因此针对央企设计反腐系统，基本原则就是要形成有效的制衡关系，以必要的时间、程序和环节为代价，换取反腐和效率之间的均衡。但是如何设计这一反腐系统，却存在不同的认识和探索。
目前对国企采取
“双线监督”制度的缺陷
我国目前对国企采取“双线监督”制度：一是按照1990年12月31日起施行的《总会计师条例》，国企普遍采取总会计师制度；二是按照2000年2月1日施行的《国有企业监事会暂行条例》，由国资委向国有企业派出监事进行以财务监督为核心的监督。这一监督制度诞生于上个世纪我国特殊的历史条件，现在已经显示出了一系列矛盾和问题，需要根据实际情况的变化进行较大幅度的改革。
第一，当前，《总会计师条例》对改善和加强国企监督，存在着严重的不适应。主要表现为：按照条例要求，总会计师受本企业行政领导的指挥，行政级别相当于企业副总，工资福利待遇在所在企业领取。因此，总会计师的职能和作用不够独立，屁股坐在企业这一头，只为所在企业负责，而不是真正地为财政或国有资产派出部门负责。
第二，再来看外派监事会制度。存在的主要问题是外部监事的监督信息存在着严重的不对称。国企董监高们习惯了行政命令和家长制管理，不习惯、不愿意接受外派监事会监督，相当一部分企业对监事会敬而远之，存在监事会被“边缘化”的“排异现象”，外派监事取得真实信息的时效与渠道存在着严重的问题。在信息严重不对称的情况下，监事会对于重大生产经营决策、重大投资融资以及重大项目情况等不能、不敢贸然出声，更不敢进行理直气壮的监督，因而容易给人以“监事会可有可无”的印象。
第三，从总会计师与监事的相互关系看。我国的总会计师制度加外派监事的双线监督制度，在形式上好像分别行使了内部和外部的监督功能，但在内在功能上，却存在着十分明显的缺陷：一是总会计师非财政部派出，而是其利益依附于所在企业，独立性不强；二是国资委外派来的监事，不如也不可能像总会计师那样，清楚地了解和掌控企业财务管理的完整信息；三是双重委派制度增加了企业治理的成本。
有相当多的国有企业反映，目前我国对国企采取的“双线监督”制度，其效果还不如中纪委派巡视组对国企的例行巡视。从巡视中发现的许多国企重大的腐败案件，它们都不可能在“双线监督”制度中自动得到。这印证了我国对国企的“双线监督”制度存在着重大的缺陷。有必要学习法国在国企监督中建立公共会计制度的经验，建立和完善我国高效协同的对国企的内外部监督机制。
法国公共会计制度
对国有企业的监督
法国自拿破仑时代就产生的公共会计制度，是世界上公共财政体制最庞大的国家之一。这一公共会计师制度主要有三个特点：
第一，从选拔和任命机制看，法国公共会计师需要本科以上学历，拥有会计师职称，并具备一定的工作经验和业绩。经过公共会计师协会（行业自律组织）向财政部推荐，或由财政部向社会公开招考，合格者将成为国家公共会计师并隶属于财政部，财政部根据不同国有单位的情况，向其派驻公共会计师。国有单位的公共会计师属于国家公务员，与其所派驻的单位没有任何的经济利益关系，这种独立身份有利于发挥公共会计师的自主性和积极性。
第二，从运行规则看，法国公共会计师遵循指令人和会计人员必须相分离这一公共会计制度的最重要原则。其中指令人是指国有单位的行政首长，他们负责发布指令，而会计人员则负责执行指令。由于会计人员实质上听命于财政部，而不是听命于指令人，因此他们会在执行指令前，根据法律所赋予的职责对指令进行审核，对于不符合有关规定的指令，他们有权拒绝执行，如果发生经会计人员审查不符而指令人坚持要执行的情况，会计人员也可以根据账户的资金状况予以执行，但不承担责任。
第三，从对公共会计师的控制和监督角度看，一方面，财政总督有权检查国有单位的财政状况及公共会计师的会计账目；另一方面，地方财政总督的账目每年年终要交送审计法院接受定期审查，审计法院也会不定期地审查本地区公共部门及国有单位的账目。
法国公共会计制度的成功之处，可以概括为四个方面：
1.它有效抑制了地方财政的贪污腐败。1981年密特朗上台后，在1982-1985年间颁布一系列法令，加强了地方首长的自主决定权。财政总督的监督权力被削弱后，接连出现了一系列地方财政丑闻。为了有效遏制国内愈演愈烈的贪污腐败现象，政府重新将全国所有基层地方账目的审核权收回到了财政总督的手中。之后，政府更加深刻的意识到公共会计制度对于抑制地方财政贪污腐败的重要作用。
2. 它提高了财政运营的灵活性。随着国营企事业单位进入竞争性市场，法国公共会计制度也逐渐采取更为灵活的管理机制：允许地方和公共事业单位在不脱离监管的情况下，拥有自己的独立账目；同时对于工业和商业性质的公共服务部门（如医院、供水、清洁、公共运输等行业）和竞争性国有企业（如煤炭、钢铁、汽车、银行、保险等行业），允许其脱离公共会计范围，适当进行混合经营，但必须接受公共会计系统的审核和监督。
3.它加强了政府对国民经济的了解和控制。法国政府在《会计总方案》中，规定了会计基本原则和基本要求，明确具体的会计处理方法和公司财务报表格式，将会计科目按照不同的类别和层次进行了统一的编码；同时在《商法》、《劳动法》等其他法律中，也通过对涉及会计类事项的规定，增强了政府对国民经济的了解和控制。
法国公共会计制度对国有企业的监督分为三个层次：
（1）财政部的监督。财政部数量庞大的“公共会计师”队伍，既可以在平时被派驻到国有企业进行日常财务监督，又可以在必要时作为稽查员前往国有企业进行就地检查，并直接报告财政部长。公共会计师的独立身份，保证了其客观中立和广泛的权利。
（2）国家审计院的监督。是对隶属于财政部的公共会计师工作的监督。国家审计院每年对各国有企业的账目进行稽核，检查其财务收支是否合乎规定，并对企业的经济效益进行评估；对违反财务管理规定的国有企业职员，向预算和财政纪律法院提起诉讼，由后者对他们进行罚款处理。
（3）国会的监督，是对上述两大部门的再监督。按规定，政府要经常将国有企业财务状况报告国会，并定期向国会提交国有企业分类名册。
借鉴法国经验，根据中国国情
建立央企委派总会计师制度
在新一轮的国企改革中，我国应该借鉴法国经验，建立委派总会计师制度，充分发挥其在法人治理结构中的职能作用。为此提出以下建议。
1、修改或下放两个条例。建议修改《总会计师条例》和《国有企业监事会暂行条例》。条件适当时与《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国会计法》及《中华人民共和国企业国有资产法》等法律相衔接。或直接先废除前两个条例，依据公司法、会计法或企业国有资产法等相关法律，直接下放到财政部或国资委，以部门规章形式规范其职责职能。
2、提升公司治理中总会计师的地位，突显出资人的监督职责。为使总会计师更好的履行职责，在企业法人治理结构中要明确总会计师必须由财政部或者国资委外派，行使外部人在企业内部的监督职责。具体可以：一种是可以作为外部董事进入董事会决策层。由董事长提名，董事会任命，并对董事会负责。第二种是可以通过一定的程序进入监事会，代替现有外派监事的职能。由于第二种交叉任职行使的是同一种职能，而且，总会计师比外派监事更了解企业内部信息，因此既可以提高监督效率，也可以降低现有的双重监督体制的运行成本。
3、建立业绩考评与激励约束机制。作为对总会计师进行履职业绩依据，需要在派出机构建立和完善其考核评价与激励机制。内容包括评估总会计师执行国家有关财经法律、法规、方针、政策和制度，保护国有资产保值增值与防范国有资产流失的情况，以及考查总会计师廉洁自律的情况等。每年要由国家审计部门对总会计师的工作进行检查，离职转任时要对企业总会计师进行经济责任审计。
4、为了更好体现党对国企的领导，落实好“两个责任”，把党的领导与完善法人治理统一起来，将总会计师纳入国企章程进行明确，定位为决策监督，由国家出资人机构委派。建议内部监督机构由纪委牵头，协同监事会+审计委员会+内部审计三位一体，融合监督力量，形成监督合力；外部监督机构由党委授权总会计师牵头整合协同外部监督力量，如外部注册会计师审计、政府审计及国家财政特派员等，行使出资人监督职责。
国企容易成为腐败的重灾区，这个问题的原因比较清晰，主要是在内部人控制现象非常严重的体制下，“一把手”的用人体制和权力高度集中在一个人身上所导致。因此针对央企设计反腐系统，基本原则就是要形成有效的制衡关系，以必要的时间、程序和环节为代价，换取反腐和效率之间的均衡。但是如何设计这一反腐系统，却存在不同的认识和探索。
目前对国企采取
“双线监督”制度的缺陷
我国目前对国企采取“双线监督”制度：一是按照1990年12月31日起施行的《总会计师条例》，国企普遍采取总会计师制度；二是按照2000年2月1日施行的《国有企业监事会暂行条例》，由国资委向国有企业派出监事进行以财务监督为核心的监督。这一监督制度诞生于上个世纪我国特殊的历史条件，现在已经显示出了一系列矛盾和问题，需要根据实际情况的变化进行较大幅度的改革。
第一，当前，《总会计师条例》对改善和加强国企监督，存在着严重的不适应。主要表现为：按照条例要求，总会计师受本企业行政领导的指挥，行政级别相当于企业副总，工资福利待遇在所在企业领取。因此，总会计师的职能和作用不够独立，屁股坐在企业这一头，只为所在企业负责，而不是真正地为财政或国有资产派出部门负责。
第二，再来看外派监事会制度。存在的主要问题是外部监事的监督信息存在着严重的不对称。国企董监高们习惯了行政命令和家长制管理，不习惯、不愿意接受外派监事会监督，相当一部分企业对监事会敬而远之，存在监事会被“边缘化”的“排异现象”，外派监事取得真实信息的时效与渠道存在着严重的问题。在信息严重不对称的情况下，监事会对于重大生产经营决策、重大投资融资以及重大项目情况等不能、不敢贸然出声，更不敢进行理直气壮的监督，因而容易给人以“监事会可有可无”的印象。
第三，从总会计师与监事的相互关系看。我国的总会计师制度加外派监事的双线监督制度，在形式上好像分别行使了内部和外部的监督功能，但在内在功能上，却存在着十分明显的缺陷：一是总会计师非财政部派出，而是其利益依附于所在企业，独立性不强；二是国资委外派来的监事，不如也不可能像总会计师那样，清楚地了解和掌控企业财务管理的完整信息；三是双重委派制度增加了企业治理的成本。
有相当多的国有企业反映，目前我国对国企采取的“双线监督”制度，其效果还不如中纪委派巡视组对国企的例行巡视。从巡视中发现的许多国企重大的腐败案件，它们都不可能在“双线监督”制度中自动得到。这印证了我国对国企的“双线监督”制度存在着重大的缺陷。有必要学习法国在国企监督中建立公共会计制度的经验，建立和完善我国高效协同的对国企的内外部监督机制。
法国公共会计制度
对国有企业的监督
法国自拿破仑时代就产生的公共会计制度，是世界上公共财政体制最庞大的国家之一。这一公共会计师制度主要有三个特点：
第一，从选拔和任命机制看，法国公共会计师需要本科以上学历，拥有会计师职称，并具备一定的工作经验和业绩。经过公共会计师协会（行业自律组织）向财政部推荐，或由财政部向社会公开招考，合格者将成为国家公共会计师并隶属于财政部，财政部根据不同国有单位的情况，向其派驻公共会计师。国有单位的公共会计师属于国家公务员，与其所派驻的单位没有任何的经济利益关系，这种独立身份有利于发挥公共会计师的自主性和积极性。
第二，从运行规则看，法国公共会计师遵循指令人和会计人员必须相分离这一公共会计制度的最重要原则。其中指令人是指国有单位的行政首长，他们负责发布指令，而会计人员则负责执行指令。由于会计人员实质上听命于财政部，而不是听命于指令人，因此他们会在执行指令前，根据法律所赋予的职责对指令进行审核，对于不符合有关规定的指令，他们有权拒绝执行，如果发生经会计人员审查不符而指令人坚持要执行的情况，会计人员也可以根据账户的资金状况予以执行，但不承担责任。
第三，从对公共会计师的控制和监督角度看，一方面，财政总督有权检查国有单位的财政状况及公共会计师的会计账目；另一方面，地方财政总督的账目每年年终要交送审计法院接受定期审查，审计法院也会不定期地审查本地区公共部门及国有单位的账目。
法国公共会计制度的成功之处，可以概括为四个方面：
1.它有效抑制了地方财政的贪污腐败。1981年密特朗上台后，在1982-1985年间颁布一系列法令，加强了地方首长的自主决定权。财政总督的监督权力被削弱后，接连出现了一系列地方财政丑闻。为了有效遏制国内愈演愈烈的贪污腐败现象，政府重新将全国所有基层地方账目的审核权收回到了财政总督的手中。之后，政府更加深刻的意识到公共会计制度对于抑制地方财政贪污腐败的重要作用。
2. 它提高了财政运营的灵活性。随着国营企事业单位进入竞争性市场，法国公共会计制度也逐渐采取更为灵活的管理机制：允许地方和公共事业单位在不脱离监管的情况下，拥有自己的独立账目；同时对于工业和商业性质的公共服务部门（如医院、供水、清洁、公共运输等行业）和竞争性国有企业（如煤炭、钢铁、汽车、银行、保险等行业），允许其脱离公共会计范围，适当进行混合经营，但必须接受公共会计系统的审核和监督。
3.它加强了政府对国民经济的了解和控制。法国政府在《会计总方案》中，规定了会计基本原则和基本要求，明确具体的会计处理方法和公司财务报表格式，将会计科目按照不同的类别和层次进行了统一的编码；同时在《商法》、《劳动法》等其他法律中，也通过对涉及会计类事项的规定，增强了政府对国民经济的了解和控制。
法国公共会计制度对国有企业的监督分为三个层次：
（1）财政部的监督。财政部数量庞大的“公共会计师”队伍，既可以在平时被派驻到国有企业进行日常财务监督，又可以在必要时作为稽查员前往国有企业进行就地检查，并直接报告财政部长。公共会计师的独立身份，保证了其客观中立和广泛的权利。
（2）国家审计院的监督。是对隶属于财政部的公共会计师工作的监督。国家审计院每年对各国有企业的账目进行稽核，检查其财务收支是否合乎规定，并对企业的经济效益进行评估；对违反财务管理规定的国有企业职员，向预算和财政纪律法院提起诉讼，由后者对他们进行罚款处理。
（3）国会的监督，是对上述两大部门的再监督。按规定，政府要经常将国有企业财务状况报告国会，并定期向国会提交国有企业分类名册。
借鉴法国经验，根据中国国情
建立央企委派总会计师制度
在新一轮的国企改革中，我国应该借鉴法国经验，建立委派总会计师制度，充分发挥其在法人治理结构中的职能作用。为此提出以下建议。
1、修改或下放两个条例。建议修改《总会计师条例》和《国有企业监事会暂行条例》。条件适当时与《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国会计法》及《中华人民共和国企业国有资产法》等法律相衔接。或直接先废除前两个条例，依据公司法、会计法或企业国有资产法等相关法律，直接下放到财政部或国资委，以部门规章形式规范其职责职能。
2、提升公司治理中总会计师的地位，突显出资人的监督职责。为使总会计师更好的履行职责，在企业法人治理结构中要明确总会计师必须由财政部或者国资委外派，行使外部人在企业内部的监督职责。具体可以：一种是可以作为外部董事进入董事会决策层。由董事长提名，董事会任命，并对董事会负责。第二种是可以通过一定的程序进入监事会，代替现有外派监事的职能。由于第二种交叉任职行使的是同一种职能，而且，总会计师比外派监事更了解企业内部信息，因此既可以提高监督效率，也可以降低现有的双重监督体制的运行成本。
3、建立业绩考评与激励约束机制。作为对总会计师进行履职业绩依据，需要在派出机构建立和完善其考核评价与激励机制。内容包括评估总会计师执行国家有关财经法律、法规、方针、政策和制度，保护国有资产保值增值与防范国有资产流失的情况，以及考查总会计师廉洁自律的情况等。每年要由国家审计部门对总会计师的工作进行检查，离职转任时要对企业总会计师进行经济责任审计。
4、为了更好体现党对国企的领导，落实好“两个责任”，把党的领导与完善法人治理统一起来，将总会计师纳入国企章程进行明确，定位为决策监督，由国家出资人机构委派。建议内部监督机构由纪委牵头，协同监事会+审计委员会+内部审计三位一体，融合监督力量，形成监督合力；外部监督机构由党委授权总会计师牵头整合协同外部监督力量，如外部注册会计师审计、政府审计及国家财政特派员等，行使出资人监督职责。
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