戴翔、张二震：“一带一路”建设与中国制度型开放

摘要：制度型开放主要是指在尊重各方意愿前提下，形成经济全球化通行规则，构建以更加公平、合理和合法的规则为导向的开放型世界经济。作为对全球经济治理规则和体系的补充和完善，中国的“一带一路”倡议，以“人类命运共同体”先进理念引领，以“共商、共建、共享”基本原则为遵循，有助于推动中国朝着具有“境内开放”“政策协调”“规则导向”等内在特性的制度型开放方向转变。高质量的制度型开放也为“一带一路”建设提供了保障。中国要抓住“一带一路”建设的重要契机，实现其与中国制度型开放的良性互动，在提升“一带一路”建设框架下的制度供给水平、对标全球高标准经济规则、“以开放倒逼改革”等方面尽快实现新突破。

关键词：一带一路，制度型开放，规则导向，全球经济治理

一、问题提出

2008年全球金融危机冲击之后，经济全球化发展出现了一些新形势、新变化和新问题，其中最为突出的表现主要体现在两个方面，一是全球经济增长动能不足，发展空间受限；二是全球经济治理规则体系亟待调整和完善。从某种意义上说，上述两个方面是“一枚硬币的两面”，因为全球经济治理规则体系未能与时俱进，已经成为制约经济全球化发展的重要因素。正因如此，构建以规则为导向的开放型世界经济即所谓制度型开放，据此为世界经济培育新动能、拓展新空间，已然成为推动新阶段经济全球化发展的必然趋势。在世界经济走到十字路口的关键阶段，中国作为“日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献”（王伟光，2017）的开放型经济大国，理应为适应和引领新一轮经济全球化发展而有所作为。在此背景下，2013年9月7日，习近平总书记访问哈萨克斯坦在纳扎尔巴耶夫大学发表了《弘扬人民友谊，共建丝绸之路经济带》的演讲，同年10月3日，他又在印度尼西亚参会时又发表了《中国愿同东盟国家共建21世纪海上丝绸之路》的演讲，标志着“一带一路”倡议的正式提出。应该说，“一带一路”倡议是在经济全球化发展新阶段、新形势下，中国贡献给世界的经济全球化中国版本，它是包括政治、经济、文化、宗教、外交等全方位的“语境”创新，是对全球经济治理规则体系的完善和补充。截至目前，已有“150多个国家和国际组织同中国签署共建‘一带一路’合作协议”，“在各方共同努力下，‘六廊六路多国多港’的互联互通架构基本形成，一大批合作项目落地生根”（习近平，2019a）。“一带一路”倡议得到越来越多的国家和地区认可，一定程度上说明了中国倡导的诸如“共商、共建、共享”等治理规则和方案，正日益成为迎合乃至引领世界经济制度型开放的新趋势。

这就提出了一个十分具有理论意义和实践价值的课题：“一带一路”建设与中国制度型开放是否具有内在的逻辑关系？为此，我们需要进一步明晰如下几个方面的问题，制度型开放的本质内涵和特征是什么？中国倡导建设“一带一路”所贡献的规则体系是否契合了制度型开放的内在要求？高质量的制度型开放能否为“一带一路”建设提供制度保障？以及如何以“一带一路”建设为抓手，加快推动中国制度型开放？本文力图对上述几个基本问题进行粗浅探讨。

二、制度型开放：本质内涵及特征

2018年底中央经济工作会议指出：“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”（施红，2019）；2019年初国务院总理李克强在政府工作报告中也强调指出：“进一步拓展开放领域、优化开放布局，继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”（李克强，2019）。虽然制度型开放的概念在2018年才被中央首次提出，但有关制度型开放问题的讨论实际上在学术界早已有之（林毅夫，2018；张幼文，2000；王燕梅，2004；刘庆林，2004）。尽管学术研究对制度型开放概念提及较早，但究竟什么是制度型开放，目前学术界尚未给出一个统一规范的定义和阐释。结合2018年底中央经济工作会议以及2019年李克强总理在政府报告中的表述，制度型开放显然是相对于商品和要素流动型开放而言的，因此，如果说商品和要素流动型开放主要是指商品和要素的流入和流出的话，那么所谓制度型开放显然就是指规则等制度的“进出口”。当然，规则等制度的“进出口”不似商品进出口以满足生产和消费需求，而是旨在尊重各方意愿前提下形成区域性乃至全球多边规则，并以此为遵循和导向，构建一个公开透明的开放型世界经济体系。已有研究指出，如果不求苛刻，从历史性事件作为时间节点划分的话，那么第二次世界大战后至2008年全球金融危机冲击前的世界经济，基本可以看作是以商品和要素流动型为主的开放。而2008年全球金融危机冲击之后的世界经济，已开始逐步进入到制度型开放的新阶段（戴翔，2019；滕文生，2019）。毋庸置疑，第二次世界大战后美国实际上是全球经济规则的引领者、设计者和输出者，从这一意义上看，此间世界经济的开放在某种程度上也具有制度型开放的属性和内涵，只不过，由于其经济规则主要体现在边境措施的“门户开放”层面，因此，与当前经济全球化纵深发展下所提制度型开放存在明显差异。概括而言，制度型开放具有如下几个方面的重要特征。

第一，制度型开放具有“境内开放”的典型特征。商品和要素流动型为主的开放，在内容上侧重表现为商品、资本、人员、技术等方面的跨境流动，而为了促使上述“内容”的跨境流动，所采取的开放举措主要在于降低关税和非关税壁垒，即通过所谓的“边境开放”实现贸易和投资自由化发展。这正是第二次世界大战结束后成立的GATT及其后身WTO的主要任务和制度框架安排的重点所在。在WTO等国际组织的协调和推进下，世界各国普遍降低了关税和非关税壁垒。但这种制度框架并没有延伸至各国国内，或者说对不同国家内部的规则制度等相互之间的协调和衔接问题，并没有做出特别要求和安排。制度型开放由于本质上是规则等制度的输入和输出，因而从开放举措上看实际上属于“境内开放”。因为无论是制度的输出还是输入，都意味着国内制度安排要能够实现与国际通行规则相协调、相一致，从而将开放边界从简单的降低关税和非关税壁垒的边境措施，拓展到了国内规则体系等制度的“开放”。比如，制度输出实际上就是将国内已经制度化的规则体系，通过输出的方式将其变为国际通行规则；而制度输入实际上就是要通过“开放倒逼改革”，形成与国际经贸活动中通行规则相衔接的基本规则和制度体系。可见，无论是制度的输入还是输出，本质上都是管理和规制境内经济活动的政策举措与国际标准的对接，开放的政策举措已经从“边境”拓展延伸到了“境内”。

第二，制度型开放具有“政策协调”的内在特性。虽然查德·库伯（Richard N.Copper，1970）的研究早就指出，在世界各国具有相互依赖的经济格局下，实现国际经济政策协调是有益的。而且二战后在以美国等为首的发达国家构建的国际经济体系中，也确实存在一定程度的宏观经济政策协调，但就所涉及的具体领域看，仍然局限在货币、汇率、贸易等对外经济交往直接相关的宏观经济政策，并没有细化拓展至内部经济政策及其相关规则体系，比如营商环境、劳工标准等“纯粹”国内因素。即便如此，自20世纪90年代以来，国际经济政策的协调力也在不断趋于弱化（万红先，2006）。与之相比，制度型开放所要求的“政策协调”内在特征，已经远远超越了传统的货币、汇率、贸易等政策领域，已经细化和拓展至国内经济政策和规制的方方面面，比如一国对服务经济活动的管理和规制、经济活动的事中事后的监管、国有企业的竞争中立、对投资者的保护、合同执行效率、知识产权保护，等等。实际上，制度型开放不仅在协调的领域上更加具有宽泛和细化的内在要求，对协调程度的要求也不断提高。更确切地说，制度型开放的“政策协调”更加强调规则等制度标准的统一和兼容，而不仅仅局限为避免出现经济危机或者为应对出现经济问题时，各国之间再采取的简单政策协调举措。总之，相比以往开放经济条件下宏观经济的国际协调，制度型开放无论是从领域的广延性需求角度看，还是从程度的深化性需求角度看，都更加具有协同、兼容乃至一致的内在特性。

第三，制度型开放具有“规则导向”的突出特点。众所周知，战后的国际经济体系是在美国等发达国家推动建立起来的，现行体系虽然在促进战后贸易和投资自由化进而世界经济的繁荣发展方面做出了重要贡献（张二震等，2017），但总体而言，其主要代表和反映了发达经济体的利益诉求，对发展中和转型经济体的利益关注不足。由于现行国际经济体系实际上具有“霸权主义”和“一言堂”的内在本质，因此在对国际事务的处理包括对贸易争端的解决，以发达国家的利益优先就成了一种必然。由于规则导向并不明确至少可以说执行约束并未有充分保障，即便是WTO制度框架下的边境开放措施，都会遭到发达国家的践踏和挑衅。比如，美国特朗普政府抛开WTO相关规则与共识，用国内法取代国际法，用优势和霸权欺凌一切，就是最好的证明。更不用说尚没有国际组织和制度框架约束的国内相关政策举措了。从上述意义来说，现行国际经济体系的治理模式“规则导向”和法制化的成分还远远不够，“霸权主义”和“一言堂”的现象还比较明显。经济全球化从商品和要素流动型开放转向制度型开放，实际上就是要构建更加公平和合法的“规则导向”开放型世界经济。毫无疑问，现行国际经济体系中的“边境开放”包括前述的所谓宏观经济政策的国际协调，也属于“规则导向”的制度安排，但由于其在广延性和深化性上发展不够，从而为“霸权主义”和“一言堂”提供了空间和肆意作为的土壤。构建制度型开放的世界经济会促使世界各国不仅在经济上形成相互依赖关系，而且在规则等制度上形成标准化的更加兼容和统一关系后，“规则导向”的治理特点将会更加明显和突出。