聚焦 | 诸纪录：农村新集体经济组织：法律地位、功能与发展路径

中国公有制经济包括国有经济和集体经济。现在对国有经济、国有企业改革关注度高，研究比较充分、深刻，而对集体经济特别是农村集体经济改革发展，关注度和研究还不够。我们要坚持农村土地集体所有制、坚持走中国特色农业现代化道路、坚持共同富裕目标，在农村落实好中国特色社会主义制度，包括基本经济制度、分配制度，就要坚定不移发展集体经济，探索适应社会主义市场经济要求的集体经济有效实现形式。国家应明确集体经济组织法律地位并赋予新的功能，总结推广成功经验，鼓励探索发展新集体经济的举措和办法。

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明确农村集体经济组织的法律地位



中央1987年5号文件《把农村改革引向深入》指出：“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点。……不管名称如何，均应承担生产服务职能、管理协调职能和资产积累职能。”可惜的是，上世纪90年代受乡镇集体企业改制影响，很多人都把集体经济组织和发展集体经济视为“不合时宜”、“保守落后”的东西，集体经济组织的功能也普遍被认为应由村委会和农业产业化经营组织来替代。现在，专业合作组织的功能地位有了法律保障，具有社区性、综合性特点的村集体经济组织仍然声音小、地位弱，没有法人资格。党的十八大报告强调“要壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作”。十八届三中全会提出了“保障集体经济组织成员权利”，更是将农村集体经济组织这一概念写入了中央全会文件，这为建立健全农村集体经济组织，发展集体经济提供了方向遵循。



进入新世纪，江苏省特别是苏南加快了集体经济改革和改造，新集体经济得到很大发展。实践证明，新集体经济在政治、经济、社会、文化上所发挥功能越来越突出，尤其在巩固党在基层的执政地位，更好地发挥村民自治组织功能，缩小收入分配差距、减少相对贫困、构建共同富裕微观基础上，具有重要作用。新的形势下重新认识集体经济组织和集体经济，极为必要。与过去相比，新集体经济有如下鲜明特点。第一，实行了合作制、股份制、股份合作制，共同共有的集体所有制结构走向农地按户承包、资产按份共有的集体所有制结构。第二，实践中出现了统分结合的双层经营体制，各类专业合作社，集体经济参股、控股发展混合所有制经济等多种有效实现形式。第三，发展途径主要是通过资本经营、资产资源租赁和承包经营，绝大多数村集体退出了竞争性领域，总体经营风险小、收益相对稳定。第四，集体经济组织成员对自身的利益关切程度大为提高，客观上要求加强集体“三资”管理，利用民主和信息化手段完善集体经济组织内部治理机制条件比较成熟。从新集体经济发展的形势和维护农民核心利益的需要看，确立集体经济组织法人地位，已经十分紧迫地摆在我们面前。



一是村集体经济组织成员和村民、农民越来越不重叠。苏南有个县级市常住人口96万人，其中农村人口42万人，近年来每年约有2万城镇居民到公安局申请到农村落户，市委、市政府经过慎重研究暂没有批准。如果将来实行户籍通迁政策，市民或外来人口居住或落户到农村，村民与村集体经济组织成员的不重合性会越来越高。新村民不应得到只有集体经济组织成员拥有的土地承包权、宅基地使用权、集体资产收益分配权。



二是随着城镇化推进，村庄减少是必然的，集体资产运营和处置问题会越来越突出。过去10多年，江苏省自然村大约减少了20%、行政村减少了50%。虽然基层组织架构如党的基层组织、村民自治组织发生了变化，但村组资金、资产、资源和债权债务的权属关系一般仍将保持稳定，村集体经济组织不可替代、必须存在。



三是集体经济组织对农民增收的带动功能越来越突出。我国实行的是农村土地集体所有制，要赋予农民更多财产权利、增加农民财产性收入，很大程度上需要依托行使集体土地所有权的集体经济组织。苏南一些地方依托改革后集体经济组织－－社区股份合作社，农民得到的股份分红占到收入的10％以上，有的通过送股和劳务合作提高了低收入农户的收入水平，集体经济组织对促进农民增收和共同富裕的作用越来越突出。



四是可观的集体资产资源，谁来代表和行使所有权越来越迫切。江苏有5100多万亩承包地、1600多万亩集体林地、500多万亩集体养殖水面、1500多万亩集体经营性建设用地、1000多亿元的集体经营性净资产，由村党组织和村委会来行使所有权和管理权都不合适、不合理、不合法。



五是集体经济组织还是分享工业化、城镇化成果的重要载体。比如，一些地方规定，在土地征用中划出一定比例土地给原集体使用（留用地政策），还有财政出资兴建或者购买标准化厂房、农贸市场、打工楼、集体宿舍楼、仓储物资设施等物业项目，分享土地增值收益。我省苏北许多县，在县经济开发区或乡镇工业集中区，为每个行政村兴建标准化厂房，村集体经济组织每年可得租金收入。这些方面的做法，探索了以集体经济组织为桥梁和纽带，工业反哺农业、城市支持农村的有效途径。



我们建议，加快农村集体经济组织立法进程，明确集体经济组织的法人地位、权利义务、成员资格、组织机构。此前可在中央政策文件中，先明确集体经济组织新时期的功能，明确集体经济组织成员的界定原则，明确村级党组织、自治组织和集体经济组织的关系等。





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赋予农村集体经济组织应有功能



《中华人民共和国农业法》规定：“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。”我们认为，新形势下，应该赋予农村集体经济组织更加明确、更加完善的功能。



一是代表集体经济组织成员行使包括集体土地发包权、处分权在内的集体土地所有权。从我省实际来看，农村土地集体所有主要由村民小组农民集体所有，极少数地方打破组界限为行政村农民集体所有。为体现集体所有权，第一，明确农民集体所有的土地，由组集体经济组织或者村集体经济组织发包，不再提“村民委员会、村民小组发包”“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，对此，应修改土地承包法和村民委员会组织法。第二，在土地承包经营权确权登记颁证试点中，明确规定发给农民的土地承包经营权证书或股权证书，必须盖上集体经济组织公章才具有法律效力。第三，实行跨村组土地承包经营权流转的，应到集体经济组织处备案。



二是对集体资金资产资源进行规范化、制度化、民主化、信息化管理，开展经营活动，确保其保值增值。村级资产类型很多，有经营性资产、非经营性资产和公益性资产。应鼓励有条件的集体经济组织向国际上以获取投资性收益为特征的“新一代合作社”学习，开发经营集体资产资源，特别要代表成员参与经营性建设用地开发，分享土地增值收益。



三是管护财政补助投入集体经济组织形成的资产、设施等。党的十八届三中全会提出，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护。近年来，各级财政在支持集体经济发展、高效设施农业、农田水利建设、扶贫开发中，向村组的投入力度加大，形成了一大批集体经营性资产，可以将此明确为村组集体经济组织持有、管护，实行承包、租赁经营。





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促进农村集体经济健康发展



传统的农村集体经济，由于产权不明晰，所有者主体“虚置”，组织体系和内部治理机制不健全，失去了生机和活力，一度处于停滞、倒退、销声匿迹的状态。进入新世纪，实行股份合作改造，转变发展方式，探索多种有效实现形式，我省农村集体经济发展呈现新的生机和活力。实践证明，按照建立现代产权制度的要求，推进股份合作改革，应成为农村集体产权制度改革的重要方向。应以对村（或者组）集体资产清产核资、量化固化到户到人、建立村（或者组）股份合作社为突破口，推进农村集体产权制度改革，以此促进集体经济及其组织健康发展。股份合作改革有四种类型：



一是存量折股型。将原来的村集体经营性净资产存量部分进行量化，按照一定标准折股量化给村集体经济组织成员，成员按照所得股份享受收益分配。



二是增资扩股型。在量化集体存量资产的同时，吸纳本集体经济组织成员现金入股，增加股本总额，使农民获得更多的投资收益。



三是资产保护型。针对资产少、收入低、尚不能进行股金分红的村集体经济组织，先明晰产权主体和界定集体经济组织成员，避免非本集体经济组织成员享受资产收益分配。



四是特定群体参加型。主要是在经济薄弱地区，由财政扶贫资金投入形成了一定的经营性资产（如标准化厂房、高效农业大棚设施等），专门量化给低收入农户，作为他们参与分配的股份。



从这个意义上讲，对集体经济组织进行股份合作改革，具有很大的普适性。如何促进集体经济组织增强实力、健康发展？应让集体经济组织对外成为一个独立的市场主体。基层自治组织与集体经济组织职能分开，即将村各项社会职能划归社区管理，经济职能则留在新组建的股份合作社，实行彻底的“政经分开”。把农村集体经济组织承担的社会管理和公共支出职能剥离开来，将集体资产经营管理职能赋予农村集体经济组织；把福利事业等各项社会职能划交基层自治组织，使基层自治组织回归本位。集体经济组织有了经营性收入以后怎么使用，是一个很大的理论和实践问题。理论上讲，集体经济组织经营性收入扣除一定的经营成本后，其纯收入应归集体经济组织成员所有，但目前的实践中，集体经济收入主要用于本应由政府财政支出的公共服务和社会管理上，大量挤占了集体经济组织本应分配给成员的收入。只有将农村公共服务和社会管理支出纳入公共财政预算，才能体现城乡基本公共服务一体化、均等化方向，农民收入在集体经济分配中的比例才会越来越高。






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发展农村新集体经济的具体办法



有人认为，全国只有苏南具有发展集体经济的条件。这不尽然。我们感到，只要认识到位、方法得当，无论全国东中西，还是江苏南中北，都能发展。梳理实践经验和国家政策，我们提出发展农村新集体经济的十条具体路径。



1、  管好用活集体经济组织已有的资产，特别是过去办乡镇企业遗留下来的集体经营性建设用地。



2、  财政或集体投资改善农田水利、道路等基础设施条件，提高了土地产出率和资源利用率而由集体收取基础设施有偿使用费。



3、财政或集体投资新建标准化厂房、商业门面房、农贸市场，改造闲置校舍、会堂、老旧厂房等，由集体收取租金。



4、开发集体荒山、荒滩、荒水等资源，对外出租、出让、发包。



5、征地过程中，留出一定比例给集体使用或者不变更集体土地所有性质，有条件的还可以购买部分国有土地给集体使用。



6、开展土地整理、复垦，多出的土地向外租赁、发包。



7、集体经济组织兴办或入股农产品加工流通业、农业农村观光旅游业，通过一二三产业融合发展，发展混合所有制经济，增加收入。



8、财政或集体投资设施栽培、大型农机具、储藏烘干设备而取得租金或服务收入。



9、承接政府公益性或准公益性服务获得的收入，如秸秆还田、垃圾收集运输等。



10、通过政府转移支付或税收返还、有关奖励得到的收入。