导读：江苏省首批重点高端智库——江苏长江产业经济研究院特约研究员杜宇玮指出，江苏高端制造业规模优势显著、成长势头良好，但产业层次不高。在新常态下，要加强制度供给，完善“三个体系”助力江苏高端制造业跨越式发展，即加强地方行政立法主导的制度体系、构建创新导向的新型产业政策体系以及建立监管服务导向的政府工作体系。具体对策建议包括：一是加强立法规范和司法保护，从供需两侧提供可靠制度保障；二是加强规划的针对性和动态性，充分发挥规划的引导作用；三是大规模推进传统制造业技术改造，因地制宜促进制造业有序高端化升级；四是加快地方政府职能转变，做好产业政策的加减法两则运算；五是积极充分运用“互联网+”，加强产业创新载体建设；六是加快建立统筹协调工作机制，加强省级政府对高端制造业发展的统一协调。
本文共3877字，阅读约需8分钟。
发展高端制造业，引领产业向中高端迈进，是实施创新驱动发展战略的重要内容之一。全球金融危机以来，通过一系列注重科技创新的制度供给引领高端制造业发展，已成为西方发达国家重振制造业的重要手段。江苏作为制造业大省，其高端制造业已经具备较好的发展基础。在新常态下，需要进一步加强制度建设，通过制度供给“做加法”，来实现创新创业“做乘法”，从而助力高端制造业的跨越式发展。
江苏高端制造业发展的基础与问题
“十二五”以来，江苏在创新驱动发展战略指引下，通过“新兴产业倍增计划”、“战略性新兴产业规划”、专项资金扶持、高层次人才引进计划等供给侧的制度设计和供给，实现了高端制造业的规模化和集聚化发展，有效促进了产业结构的优化升级，但同时也存在一些问题亟待解决。
1.规模优势显著。2015年，战略性新兴产业销售收入4.5万亿元，占规上工业总产值比重达29.4%。高新技术产业产值首超6万亿元，较2010年翻一番；占规上工业总产值比重达40.1%，比2010年提高了7个百分点。高新技术产业中占比最高的是智能装备制造业、新材料制造业和电子及通讯设备制造业，分别占29.63%、28.17%和22.74%。近几年来，江苏的装备制造业，无论是规模实力还是综合竞争力，都稳居全国榜首。目前，全省已建国家级高新技术特色产业基地139个，省级科技产业园52家，拥有创新型领军企业140家，按国家新标准认定高新技术企业1万多家, 民营科技企业超过10万家。
2.成长势头良好。2014年，江苏先进制造业占制造业比重达41.25%，2011年以来年均提升1.1个百分点。2015年，年增速最快的是医药制造业，增长14.5%；汽车制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业的增速超过9%，其他行业增速也均在6%以上。据统计，“十二五”以来，集成电路、网络通信设备、精密数控机床、新型电力装备、节能环保装备、先进轨道交通装备、海洋工程装备等一批新兴成长的细分行业对全省先进制造业发展贡献较为突出。
3.产业层次不高。我们通过对江苏省内高端产业园区的实地调研发现，地方政府非常重视高端产业发展，纷纷出台低价土地供应、专项资金、低息贷款、税收抵免、辅助招工等优惠政策招商引资，扶持建设了许多高端产业园区。但是，这些“高端”产业总体上仍处于价值链的中低端，主要表现在：（1）核心技术缺失。自主技术装备落后，关键核心技术受制于人，对外技术依存度高达60%；关键零配件和重要基础材料等产能不足，大型成套设备、高档数控机床大多须从德、法、日、韩进口。（2）自主品牌缺乏。缺乏具有自主知识产权的知名品牌，本土企业规模偏小，主要进行劳动密集型的组装改装和生产加工，外资企业则主要为母公司代工。（3）标准制定失语。行业标准化水平不高，缺乏先进适用的、符合国际通行要求的技术标准和规范，市场定价机制尚不完备，在高端技术和产品标准领域缺乏足够的“话语权”。
完善“三个体系”助力江苏高端制造业跨越式发展
江苏省委书记李强在担任浙江省省长时曾指出，政府是制度供给主体，也是创新驱动或驱动创新的主体，要用政府层面的制度创新、政策创新和工作创新去推动企业层面的科技创新、管理创新和商业模式创新。创新要素密集的高端制造业发展，也需要通过制度、政策和工作三个体系的创新来推动。
1.加强地方行政立法主导的制度体系。在过去较长一段时间里，江苏的“强势政府”在推动区域产业发展和经济增长中起了非常重要的作用。在产业发展上，具体手段是通过“规划”、“纲要”、“目录”、“决定”等行政批文的颁发实施，直接刺激和扶持目标产业。这种行政指令式的制度体系对产业初创期的规模扩张具有显著的促进作用，但从长远来看并不利于产业的持续成长和升级。而且，相关重大决策往往由政府决策部门直接作出，而缺少公众参与，所以可能使得行政力量超出预期范围，很难保证政策的合法有效。新常态下，必须改变过去采用行政批文手段来直接干预产业发展的计划经济思维，而采用立法的形式和程序为主。通过制定有利于技术创新、产品差异化、市场竞争、培育大型企业集团等产业组织优化的政府规章和地方法律法规，营造有利于提升高端制造业竞争力的制度环境。
2.构建创新导向的新型产业政策体系。传统制造业的竞争优势，来源于劳动力、土地、资源环境的要素成本优势及其形成的大规模生产优势。因此，“铺摊子”、“画饼子”、“大搞快上”、“天女散花”等规模化思维成为传统产业政策的主要特征。与传统制造业不同，高端制造业依靠的是先进技术和高端装备的竞争优势，其来源不在于产业规模和企业数量，而在于技术含量、附加值和产业控制力的高低。因此，政府必须秉承“有所为而有所不为”的原则，对产业政策进行针对性调整，构建起有利于维护市场公平竞争、促进企业自主创新和提高产业竞争力的新型产业政策体系。推动我省高端制造业发展的政策体系安排，具体来说就是要制定和实施有利于技术研发、品牌推广和标准制定的规范性文件和指导意见，促进高端产业实现真正高端化发展。
3.建立监管服务导向的政府工作体系。政府直接干预和参与产业发展，容易造成资源错配，进而导致产能过剩与产能不足并存的双重困境。“支持什么，什么过剩”，不仅是我国传统制造业的发展缩影，而且也已成为太阳能光伏等战略性新兴产业的发展困境。因此，我们主张摒弃通过行政批文、项目审批、市场准入等行政手段直接挑选扶持特定产业和企业。但是，这并不意味着否定政府的积极作用；相反地，产业转型升级依然离不开政府的合理规划和引导。新形势下加强制度供给推动我省高端制造业发展，政府需要简政放权，着力发挥其在市场失灵领域的积极作用，工作重点应从主导要素资源配置向注重市场监管、公共服务和政策普惠转变。
加强制度供给助力江苏高端制造业发展的对策建议
1.加强立法规范和司法保护，从供需两侧为高端制造业发展提供可靠制度保障。高端制造业的跨越式发展，需要从供需两侧发力---高端要素供给推动和高端市场需求拉动，其都离不开较完备法制环境的保障。在供给侧，要加强对知识产权保护、专利商标认定、标准化和质量监督管理、企业并购等地方立法，制定和修订符合我省发展实际的地方性配套法规和规章，为高端制造企业的技术创新、技术转移和品牌建设营造良好外部环境。在需求侧，应在国家《政府采购法》指导下，根据我省实际制定和改进具体的配套法规和实施办法，立足国内市场，以“市场换技术”、“市场创品牌”、“市场立标准”支持鼓励本地高端制造企业的创新活动。
2.加强规划的针对性和动态性，充分发挥规划对高端制造业发展的引导作用。针对现有各类产业规划较为笼统且执行不力的情况，需要对其进行分解和动态调整，推动规划的有效落实。一是摒弃以规模取胜的传统思维，转而从价值链视角，以协同创新发展规划引导激励“高技术”研发，以商标品牌发展规划引导支持“名品牌”推广，以智能制造与装备升级标准化发展规划引导推动“强标准”制定；同时，分区域、分产业制订具体行动计划。二是规划不能单独由行政部门做出，建议建立审议会制度，由产业界、学术界、金融界、新闻界、智库或研究机构、民间团体、行业商会共同参与制定。三是加强对规划执行情况的跟踪监测和评估，建立相应奖惩制度，同时根据高端产业发展的新趋势、新动向来修订和完善规划。
3.大规模推进传统制造业技术改造，因地制宜促进制造业有序高端化升级。发展高端制造业，不能凭空而出、“平地起高楼”，而必须与本地经济发展水平和产业结构相适应，充分发挥本地区的比较优势。江苏发展高端制造业，除了瞄准全球制造技术前沿，积极发展战略性新兴产业之外；更需要扎根传统制造业基础，通过专项技改资金、优惠信贷税收等多种政策手段着力推动钢铁、汽车、船舶、纺织、石化、有色等基础制造业的技术更新换代和改造升级，促使其由传统加工制造向价值链和产业链的高端延伸。比如，钢铁产业向新材料产业升级，汽车产业向智能汽车和新能源汽车升级，船舶产业向海洋工程装备升级，等等。
4.加快地方政府职能转变，做好产业政策的加减法两则运算。做好产业政策的“加法”，就是要求政府应当加强对研发技改、品牌建设、标准制定类的投资，同时通过加强市场监管减少创新风险、提升创新收益。而在其他项目的投资上则实行负面清单管理，对于高能耗、高污染以及不符合区域产业高端化发展的项目，一律列入负面清单。做好产业政策的“减法”，就是要求对现有制度进行“瘦身”，清理妨碍企业创新的制度规定和行业标准。比如，政府应当减少项目审批、R&D补贴、专项资金扶持等有损市场公平竞争的政策制度。
5.积极充分运用“互联网+”，加强产业创新载体建设。完善“网+云+端”的工业信息基础设施，建设低时延、高可靠和广覆盖的工业互联网。利用“互联网+科技服务”、“互联网+商务服务”、“互联网+金融服务”及“互联网+政务服务”，搭建共性技术平台、产学研合作平台、技术市场推介平台、投融资平台、品牌推广平台、信息共享平台、标准化检测公共服务平台等创新服务平台，打造一批设施先进、创新能力强、海内外知名的本土企业研发中心、品牌研发机构和标准化技术组织，促进资金、人才、科技、品牌、信息等创新要素的集聚共享，为高端制造业发展提供有力的要素支撑。
6.加快建立统筹协调工作机制，加强省级政府对高端制造业发展的统一协调。针对当前政出多门又互相重叠或矛盾的产业政策乱局，可借鉴欧美经验，考虑组建由省政府牵头，由发改、经信、科技、工商、地税、质监等多部门参与的“江苏省高端产业政策委员会”，全面承担起对江苏高端制造业发展的目标统一协调、重大项目落实和工作绩效评估。同时，要立足地方实际，坚持“一市一策”、“一县一策”，不搞齐头并进、重复建设，推动江苏形成若干个具有较强国际竞争力的高端制造业集群品牌。
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发展高端制造业，引领产业向中高端迈进，是实施创新驱动发展战略的重要内容之一。全球金融危机以来，通过一系列注重科技创新的制度供给引领高端制造业发展，已成为西方发达国家重振制造业的重要手段。江苏作为制造业大省，其高端制造业已经具备较好的发展基础。在新常态下，需要进一步加强制度建设，通过制度供给“做加法”，来实现创新创业“做乘法”，从而助力高端制造业的跨越式发展。
“十二五”以来，江苏在创新驱动发展战略指引下，通过“新兴产业倍增计划”、“战略性新兴产业规划”、专项资金扶持、高层次人才引进计划等供给侧的制度设计和供给，实现了高端制造业的规模化和集聚化发展，有效促进了产业结构的优化升级，但同时也存在一些问题亟待解决。
1.规模优势显著。2015年，战略性新兴产业销售收入4.5万亿元，占规上工业总产值比重达29.4%。高新技术产业产值首超6万亿元，较2010年翻一番；占规上工业总产值比重达40.1%，比2010年提高了7个百分点。高新技术产业中占比最高的是智能装备制造业、新材料制造业和电子及通讯设备制造业，分别占29.63%、28.17%和22.74%。近几年来，江苏的装备制造业，无论是规模实力还是综合竞争力，都稳居全国榜首。目前，全省已建国家级高新技术特色产业基地139个，省级科技产业园52家，拥有创新型领军企业140家，按国家新标准认定高新技术企业1万多家, 民营科技企业超过10万家。
2.成长势头良好。2014年，江苏先进制造业占制造业比重达41.25%，2011年以来年均提升1.1个百分点。2015年，年增速最快的是医药制造业，增长14.5%；汽车制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业的增速超过9%，其他行业增速也均在6%以上。据统计，“十二五”以来，集成电路、网络通信设备、精密数控机床、新型电力装备、节能环保装备、先进轨道交通装备、海洋工程装备等一批新兴成长的细分行业对全省先进制造业发展贡献较为突出。
3.产业层次不高。我们通过对江苏省内高端产业园区的实地调研发现，地方政府非常重视高端产业发展，纷纷出台低价土地供应、专项资金、低息贷款、税收抵免、辅助招工等优惠政策招商引资，扶持建设了许多高端产业园区。但是，这些“高端”产业总体上仍处于价值链的中低端，主要表现在：（1）核心技术缺失。自主技术装备落后，关键核心技术受制于人，对外技术依存度高达60%；关键零配件和重要基础材料等产能不足，大型成套设备、高档数控机床大多须从德、法、日、韩进口。（2）自主品牌缺乏。缺乏具有自主知识产权的知名品牌，本土企业规模偏小，主要进行劳动密集型的组装改装和生产加工，外资企业则主要为母公司代工。（3）标准制定失语。行业标准化水平不高，缺乏先进适用的、符合国际通行要求的技术标准和规范，市场定价机制尚不完备，在高端技术和产品标准领域缺乏足够的“话语权”。
江苏省委书记李强在担任浙江省省长时曾指出，政府是制度供给主体，也是创新驱动或驱动创新的主体，要用政府层面的制度创新、政策创新和工作创新去推动企业层面的科技创新、管理创新和商业模式创新。创新要素密集的高端制造业发展，也需要通过制度、政策和工作三个体系的创新来推动。
1.加强地方行政立法主导的制度体系。在过去较长一段时间里，江苏的“强势政府”在推动区域产业发展和经济增长中起了非常重要的作用。在产业发展上，具体手段是通过“规划”、“纲要”、“目录”、“决定”等行政批文的颁发实施，直接刺激和扶持目标产业。这种行政指令式的制度体系对产业初创期的规模扩张具有显著的促进作用，但从长远来看并不利于产业的持续成长和升级。而且，相关重大决策往往由政府决策部门直接作出，而缺少公众参与，所以可能使得行政力量超出预期范围，很难保证政策的合法有效。新常态下，必须改变过去采用行政批文手段来直接干预产业发展的计划经济思维，而采用立法的形式和程序为主。通过制定有利于技术创新、产品差异化、市场竞争、培育大型企业集团等产业组织优化的政府规章和地方法律法规，营造有利于提升高端制造业竞争力的制度环境。
2.构建创新导向的新型产业政策体系。传统制造业的竞争优势，来源于劳动力、土地、资源环境的要素成本优势及其形成的大规模生产优势。因此，“铺摊子”、“画饼子”、“大搞快上”、“天女散花”等规模化思维成为传统产业政策的主要特征。与传统制造业不同，高端制造业依靠的是先进技术和高端装备的竞争优势，其来源不在于产业规模和企业数量，而在于技术含量、附加值和产业控制力的高低。因此，政府必须秉承“有所为而有所不为”的原则，对产业政策进行针对性调整，构建起有利于维护市场公平竞争、促进企业自主创新和提高产业竞争力的新型产业政策体系。推动我省高端制造业发展的政策体系安排，具体来说就是要制定和实施有利于技术研发、品牌推广和标准制定的规范性文件和指导意见，促进高端产业实现真正高端化发展。
3.建立监管服务导向的政府工作体系。政府直接干预和参与产业发展，容易造成资源错配，进而导致产能过剩与产能不足并存的双重困境。“支持什么，什么过剩”，不仅是我国传统制造业的发展缩影，而且也已成为太阳能光伏等战略性新兴产业的发展困境。因此，我们主张摒弃通过行政批文、项目审批、市场准入等行政手段直接挑选扶持特定产业和企业。但是，这并不意味着否定政府的积极作用；相反地，产业转型升级依然离不开政府的合理规划和引导。新形势下加强制度供给推动我省高端制造业发展，政府需要简政放权，着力发挥其在市场失灵领域的积极作用，工作重点应从主导要素资源配置向注重市场监管、公共服务和政策普惠转变。
1.加强立法规范和司法保护，从供需两侧为高端制造业发展提供可靠制度保障。高端制造业的跨越式发展，需要从供需两侧发力---高端要素供给推动和高端市场需求拉动，其都离不开较完备法制环境的保障。在供给侧，要加强对知识产权保护、专利商标认定、标准化和质量监督管理、企业并购等地方立法，制定和修订符合我省发展实际的地方性配套法规和规章，为高端制造企业的技术创新、技术转移和品牌建设营造良好外部环境。在需求侧，应在国家《政府采购法》指导下，根据我省实际制定和改进具体的配套法规和实施办法，立足国内市场，以“市场换技术”、“市场创品牌”、“市场立标准”支持鼓励本地高端制造企业的创新活动。
2.加强规划的针对性和动态性，充分发挥规划对高端制造业发展的引导作用。针对现有各类产业规划较为笼统且执行不力的情况，需要对其进行分解和动态调整，推动规划的有效落实。一是摒弃以规模取胜的传统思维，转而从价值链视角，以协同创新发展规划引导激励“高技术”研发，以商标品牌发展规划引导支持“名品牌”推广，以智能制造与装备升级标准化发展规划引导推动“强标准”制定；同时，分区域、分产业制订具体行动计划。二是规划不能单独由行政部门做出，建议建立审议会制度，由产业界、学术界、金融界、新闻界、智库或研究机构、民间团体、行业商会共同参与制定。三是加强对规划执行情况的跟踪监测和评估，建立相应奖惩制度，同时根据高端产业发展的新趋势、新动向来修订和完善规划。
3.大规模推进传统制造业技术改造，因地制宜促进制造业有序高端化升级。发展高端制造业，不能凭空而出、“平地起高楼”，而必须与本地经济发展水平和产业结构相适应，充分发挥本地区的比较优势。江苏发展高端制造业，除了瞄准全球制造技术前沿，积极发展战略性新兴产业之外；更需要扎根传统制造业基础，通过专项技改资金、优惠信贷税收等多种政策手段着力推动钢铁、汽车、船舶、纺织、石化、有色等基础制造业的技术更新换代和改造升级，促使其由传统加工制造向价值链和产业链的高端延伸。比如，钢铁产业向新材料产业升级，汽车产业向智能汽车和新能源汽车升级，船舶产业向海洋工程装备升级，等等。
4.加快地方政府职能转变，做好产业政策的加减法两则运算。做好产业政策的“加法”，就是要求政府应当加强对研发技改、品牌建设、标准制定类的投资，同时通过加强市场监管减少创新风险、提升创新收益。而在其他项目的投资上则实行负面清单管理，对于高能耗、高污染以及不符合区域产业高端化发展的项目，一律列入负面清单。做好产业政策的“减法”，就是要求对现有制度进行“瘦身”，清理妨碍企业创新的制度规定和行业标准。比如，政府应当减少项目审批、R&D补贴、专项资金扶持等有损市场公平竞争的政策制度。
5.积极充分运用“互联网+”，加强产业创新载体建设。完善“网+云+端”的工业信息基础设施，建设低时延、高可靠和广覆盖的工业互联网。利用“互联网+科技服务”、“互联网+商务服务”、“互联网+金融服务”及“互联网+政务服务”，搭建共性技术平台、产学研合作平台、技术市场推介平台、投融资平台、品牌推广平台、信息共享平台、标准化检测公共服务平台等创新服务平台，打造一批设施先进、创新能力强、海内外知名的本土企业研发中心、品牌研发机构和标准化技术组织，促进资金、人才、科技、品牌、信息等创新要素的集聚共享，为高端制造业发展提供有力的要素支撑。
6.加快建立统筹协调工作机制，加强省级政府对高端制造业发展的统一协调。针对当前政出多门又互相重叠或矛盾的产业政策乱局，可借鉴欧美经验，考虑组建由省政府牵头，由发改、经信、科技、工商、地税、质监等多部门参与的“江苏省高端产业政策委员会”，全面承担起对江苏高端制造业发展的目标统一协调、重大项目落实和工作绩效评估。同时，要立足地方实际，坚持“一市一策”、“一县一策”，不搞齐头并进、重复建设，推动江苏形成若干个具有较强国际竞争力的高端制造业集群品牌。
