盛文军、何帆：完善地方金融管理体制的对策建议

本文原刊《浙商·金融家》

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文/盛文军、何帆

党的十八届三中全会《决定》关于金融层面改革虽然字数不多，但含义深刻，距离上一个《关于金融体制改革的决定》（1993年国务院颁布）已整整21年，稍微比较一下就可以发现，两者有巨大的区别：此次《决定》昭示未来的改革将是以市场导向、市场建设为根本，以主体多元化的资本结构为核心的多层次资本市场体系建设。而上一个《决定》主要是以机构改革为主线推进金融改革。

特别重要的是，十八届三中全会《决定》中强调提出，落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。这是中央首次以文件的形式明确要求界定在金融监管和风险处置领域中央和地方的职责。可见，完善地方金融改革体制已成为现阶段中国金融改革中不可或缺的内容之一。

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当前地方金融管理体制的基本情况

随着地方经济的不断发展，地方金融业也随之壮大，地方金融资源已成为支持地方经济发展中非常重要的要素之一，各级地方政府对地方金融业的重视程度和管理积极性进一步提升。自2002年上海市金融服务办公室成立以来，全国各省（市）基本上都成立了金融办。

以浙江省为例，2009年4月成立省金融办，随后各市县金融办陆续建立，金融办功能不断强化。目前金融办的主要职能大致包括：承担着诸如制定和实施地方金融发展总体规划、指导地方性金融机构改革与发展、推进新型农村金融机构和准金融机构发展、配合和协调中央派出监管机构做好地方金融风险防范工作等一系列金融管理职能。

当前我国地方金融管理主要有三种模式：一是中央政府授权。早在1996年，国务院为了推动农村金融体制改革，将化解农村合作基金会债务风险的责任交给了地方政府，虽然农村合作基金会还不是真正的金融机构，但已在“金融管理”范畴。2004年，国务院又将农村信用社管理权下放给省级政府。2006年以后，国务院两次下文将金融风险处置工作职责交给地方政府。2009年，国务院又将地方准金融机构——融资性担保机构的准入及监管权下放给地方政府，实行“谁审批设立、谁负责监管”。

二是中央监管部门委托。在当前“分业监管”模式下， “一行三会”承担着国家金融监管的重要职能。但随着行业分化和业务创新，出于全面监管需要，金融监管部门开始尝试用委托监管的方式赋予地方政府对特定行业的管理职能。如2008年，银监会、人民银行将小额贷款公司的准入和监管交给地方政府。也有少数地方证券监管部门还通过与地方政府签订合作备忘，将部分金融风险管理职责委托地方政府具体组织实施。

三是地方政府创新。为了适应地方经济发展需要，一些地方政府积极发展地方政府融资平台，改善政府自身融资环境。有的对有一定杠杆、向社会特定对象募集资金的股权投资机构实施准入备案管理，在充分发挥这类机构广泛动员民间资本的同时，防范地方金融风险。2014年3月1日实施的《浙江省温州市民间融资管理条例》就是一例证。

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为什么要完善地方金融管理体制？

从国际视野看，金融监管有中央统一监管和中央与地方分层监管之分，两种监管模式没有优劣之分，关键是看是否符合金融改革发展的需要。经过改革开放30多年的发展，我国地方金融已成为整个金融体系中一个非常重要的组成部分，而相应的地方金融管理体尚未建立和完善，存在一些亟待完善的问题，值得我们高度重视和关注。

1、中央与地方金融监管权责不分，不利于发挥地方积极性

当前地方金融机构的监管都是由中央来监管，典型表现为“一行三会”及其派出机构，而地方金融的风险主要由地方政府来承担。这里就存在一个逻辑悖论，既然地方政府无法对地方金融机构经营和运行进行监督和管理，那么怎么能承担对风险的发生和处置责任呢？这就导致，一方面，地方政府想发展地方金融机构，另一方面又害怕无法处置由此而带来的风险。从而陷入两难境地。

2、地方金融监管职能不清，不利于提升金融效率

金融业和其他实体经济行业一样，需要市场竞争，十八大三中全会《决定》最大的亮点之一是让市场在资源配置中发挥决定性作用。问题是如何形成竞争性市场，如果市场尚未形成，何谈让市场发挥决定性作用？因此必须当地方政府拥有一部分金融监管权力，题中之义就涵括发展地方金融业，地方金融的发展不仅不会动摇全国性金融的主导地位，恰恰相反，由于竞争的加强，反而有利于形成竞争性金融市场，提升整个金融运行的效率。

我们知道，上一轮金融改革的重大成果之一是明晰了国有金融产权，但也造成了以国有银行为代表的是市场垄断势力，其一是控制权以及大而不倒问题，银行由国有独资变成股份制后，控股权让给财政部，而同时出现了大而不倒的问题。实际上它们享有或明或暗的补贴。其二是监管保护，要保护它就要限制其他经济主体进入，如民营银行的准入门槛事实上就很高。

3、统一的金融监管不能适应未来金融改革创新需要

随着世界经济的逐渐复苏，金融业态的发展日新月异，统一的金融监管体制很难适应未来金融改革发展的新需要。以互联网金融发展为例，现代金融业与互联网逐渐从结合到融合，这是一种不可阻挡的趋势。现实中已经出现一些新的金融组织：一是替代银行的业务，典型代表如P2P贷款，基于大数据的贷款阿里小贷等。二是替代证券的业务，典型代表如众筹融资。三是替代现金的业务，如肯尼亚的M-Pesa；四是保险业出现了根据汽车使用情况确定费率的车险（usage-based insurance）。此外，证券研究还发现Twitter活跃度对股价有预测力，未来大数据与保险精算、证券投资结合，将会促成很多新的金融组织形态，这些形态对传统金融的冲击将是颠覆性的。可以预见：未来随着信息技术和互联网的发展，银行业、保险业和证券业逐渐融合并将成为一种潮流和趋势，至少在技术上提供了可能性。取而代之很可能是一种与银行间接融资、资本市场直接融资并列的新型金融模式，即互联网金融模式，这种金融模式可以同时覆盖银行、保险和证券等业务，并且交易成本更低，参与人员更加大众化。

4、地方金融管理对地方金融运行存在一定的隐性干预

众所周知，地方政府历来对金融资源的占有、使用和支配具有强烈动机和动力。政府手上拥有的资源、包括金融资源越多，支持和发展经济的支撑越强，经济和社会发展的持续性越足，不言而喻，政绩也越明显。因此，地方政府总是利用各种方式和手段对地方金融运行进行干预。典型的有这样几种：一是每年年初对驻地金融机构，不仅仅是对地方法人金融机构，提出年度金融目标如贷款总量和增速目标、资本市场融资总量、增速和新上市公司家数、保险密度和深度增长目标等，年底对目标任务完成情况进行考核并给予奖励。二是地方政府通过手中资源，对重大项目、重点工程实施倾斜性政策，如优惠的减免税、贷款贴息等方式，促使驻地金融机构加大对这些政府项目和工程的金融支持力度。三是地方政府通过对地方法人金融机构高管的任免，影响地方金融运行，有研究显示：地方官员出于仕途考虑，在晋升压力较大时，积极利用自身的政治影响力和资源扩张及你经济，而此时银行信贷，尤其是城商行成为地方官员干预经济的一个重要融资渠道，而这种行政干预可能会导致银行信贷质量下降，风险上升（纪志宏等，2014）。

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完善地方金融管理体制的对策建议

完善地方金融管理体制在当前及未来都具有非常重要的现实意义，因为这涉及中央和地方之间关系问题。我们认为，在不影响中央统一金融监管的前提下，适度放权、完善地方金融管理体制可作为调整和优化中央和地方关系的一个突破口。金融是一个统一的体系，金融市场也是一个全国统一的市场，在始终坚持中央对整个金融体系的主导权和控制权的前提下，把金融监管权限适度下放，让中央的归中央，让地方的归地方，不仅有利于提高地方的积极性，更有利于提升金融整体的效率。

毋庸讳言，金融监管的目的和目标无外乎以下三点：一是保护金融消费者、社会公众的利益；二是防范金融风险，维护金融体系的稳定和安全；三是促进公平、有效的竞争，提高金融市场运行的效率，推进行业健康发展。地方金融管理也不例外。

1、厘清中央与地方的金融监管边界

主要是划分管理边界，明确中央与地方金融监管界限。可以参考美国等西方国家的分层监管模式，即地方机构交地方，市场交中央。所有地方法人金融机构均由地方来监管，但金融市场的监管应由中央统一来进行，因为金融市场是非割裂的统一市场，而对那些区域性的、与金融相关的各类交易市场交由地方来监管。但需特别强调的是所有机构的市场准入权交由中央金融监管部门，因为研究表明：金融机构的数量多少是与当地的经济发展水平相适应的，一定时期的市场容量也是有限的。如果把金融机构的市场准入权下发，很可能引发一哄而上的乱象，从而引发系统性金融风险。

2、划分中央与地方的金融风险处置责任

在厘清中央与地方的金融和监管边界基础上，为体现权责对称原则，中央与地方的金融风险处置责任就呼之欲出了：地方金融机构出现的风险应主要由地方来承担，地方政府为此需建立一套防范地方金融风险预警评估机制；而整体性、系统性风险则由中央来承担。如由银监会、证监会和保监会分别防范所监管行业的金融风险。由人民银行负责防范和化解系统性整体性金融风险，负责交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调，维护金融稳定（张健华，2014）。对于地方政府而言，需要为此建立金融稳定基金，专户专用，用于地方金融机构的兼并、重组、救助和退出等金融风险处置，提升金融风险的防范与处置能力，促进地方金融机构稳定发展。

3、着力提升地方金融管理水平

地方金融的发展如何与地方金融管理水平密切相关，对于地方政府来说，要不断加强地方金融管理体制建设，完善内部治理结构和管理框架，不断提高地方金融自身管理实力。一要理顺管理架构，目前地方金融机构多头管理，如融资性担保公司有经信委监管、典当行由商务厅监管、小贷公司由金融办监管等等，建议由省政府牵头，整合归并政府有关部门的金融管理职能，明确统一的监管部门，加强对这类地方中小金融组织的监管。二要优化管理理念，地方金融管理部门应该站在地方金融改革发展的高度，树立促进地方金融发展与防范金融风险并重的现代管理理念。三要提升专业水平，高度重视地方金融管理主体的专业人才队伍建设，并建立相应的培训制度。

4、正确处理把握好改革与现行法律冲突问题

无论是厘清中央与地方的金融监管边界，划分中央与地方的金融风险处置，还是建立中央与地方的金融监管协调制度，抑或是统一地方中小金融组织的监管，无一不涉及改革与现行法律的冲突问题。经验表明，任何法律均是建立在已有实践的基础之上，并为之服务的。法律是为实践服务并保驾护航，当实际情况发生了变化，法律也应做适当调整和修缮。基于这种认识，当改革与现有法律发生冲突时，要允许边改革边试点突破现有法律框架，为进一步健全更加符合市场经济发展需要的法律制度创造条件，这也体现改革自上而下和自下而上有机结合原则。我国现行金融法律制度总体适应现阶段金融发展需要。但进一步深化改革就会遇到更深层次、更加复杂、难以预料的问题，完善地方金融管理体制也是如此。值得提醒和注意的是：中央与地方在金融管理上的适当分权，尽管需要通过改革试点来完善相应的地方金融管理法律制度，但不论何种改革，最终立法权归中央，不能改变立法权集中在中央这一根本前提。

本文仅代表作者个人观点，不代表作者供职单位意见。

作者简介：

盛文军，江苏长江产业经济研究院特约研究员，中国社科院世经政所博士后，中国人民银行杭州中心支行金融研究处副处长，高级经济师；

何  帆，中国人民大学重阳金融研究院首席经济学家，博士，博士生导师。