文/黄瑞玲、黄忠平
在市场经济条件下，供给适度大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提，有利于调节供需，促进技术进步与管理创新。但产品生产能力严重超过有效需求，则会造成社会资源巨大浪费、降低资源配置效率、阻碍产业结构升级。国际金融危机后，我国需求侧增速在宏观管理下平稳回落，供给侧受发展理念和体制机制等因素制约调整缓慢，与需求侧之间形成明显缺口，产能过剩使社会再生产中的生产、流通、分配、消费整体循环不畅。积极稳妥化解产能过剩，成为推进供给侧结构性改革的重要内容，也是当前江苏经济工作中紧迫而艰巨的任务。
1
江苏去产能取得积极进展
钢铁、煤炭行业是去产能的重点。根据国家下达的目标任务，“十三五”期间，江苏钢铁、煤炭行业化解过剩产能工作的目标是：化解钢铁（粗钢）过剩产能1750万吨、煤炭836万吨；其中，2016年压减钢铁（粗钢）产能390万吨、煤炭818万吨。今年以来，我省以供给侧结构性改革为主线，主动压减过剩产能，持续淘汰落后产能，引导退出低效产能，去产能工作取得了积极进展。
1.去产能进度快。我省粗钢产量排名全国第二，共有钢铁企业49家，基本上为民营企业。煤炭产业集中在徐州，共有6家煤矿企业、20处煤矿，全部为国有。2016年2月1日，国务院下发钢铁、煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见以来，各地、各部门积极行动，围绕僵尸企业抓出清、落后产能抓淘汰、过剩产能抓压减、存量产能抓优化、优势产能抓合作，打出去产能“组合拳”。江苏沙钢集团鑫瑞特钢有限公司压减炼钢产能100万吨，7月30日企业已将2台50吨炼钢电炉封存，动力设施断水断电，承诺不再恢复生产，相关设备年底前全部拆除。截至7月底，我省已完成徐矿集团庞庄、张集、夹河、权台、垞城5处煤矿的井口封闭工作，退出产能640万吨，煤炭产能化解量完成全年目标任务的78.2%，是全国38%完成进度的2倍。
2.稳就业力度大。今年我省钢铁、煤炭去产能任务，涉及煤炭职工超过2.2万人，钢铁职工超过4000人。在全国率先出台《关于在化解过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的实施意见》，突出保生活、促就业、防风险“三个重点”，明确内部分流、内部退养、转岗就业和托底安置“四条渠道”，确保职工分流安置方案和化解过剩产能方案、企业关停并转方案同步制定、同步实施、同步推进。推出社保补贴政策，对化解过剩产能企业内部分流职工和其他企业吸纳分流职工的企业给予最长3年的全额社会保险补贴。为推动去产能，我省已下达数亿元专项奖补资金，用于国企退养职工的养老医疗保险、基本生活费，解除、终止劳动合同职工的经济补偿和工伤保险，以及清偿拖欠职工的工资、社会保险等历史欠账。
2
江苏去产能过程中遇到的问题
在产业结构和产业组织调整中，做“加法”相对容易，如用增加投资的办法调结构，各方得益，皆大欢喜；而做“减法”，让产能过剩企业退出市场，由于涉及坏账处置和员工安置，就显得十分困难。在实际推进中，我省去产能工作面临着长期收益与短期成本的权衡、局部利益与全局利益的博弈、行政干预与市场机制的综合等一系列问题，亟需通过建立法治化市场化去产能机制来加以解决。
1.认识不到位。旧的不去，新的不来。产能过剩不但抑制产业自身发展升级，还占用大量资源，制约新兴产业和有效供给的成长。去产能有助结构优化和经济长期健康发展，但在短期内会有紧缩效应。部分地区和企业对去产能工作的重要性、紧迫性认识不够，没有把责任书当作“军令状”来抓。部分地区，特别是重化工业集中、产能过剩严重的地方，稳增长的压力也更大，担心地方GDP、财政收入受影响，不愿去产能、做“减法”。
2.利益存博弈。从全局看，过剩产能减下来，供求趋平衡，PPI会回升，企业增盈利，行业和经济得发展。但从局部看，每个个体都希望让别人减而非自己减，结果个体理性导致集体非理性，去产能陷入囚徒博弈的困境。对企业来说，只要价格可以弥补可变成本，就有动力继续生产。对银行来说，只要企业还在开工，就有借新还旧隐藏不良资产的动机。对地方来说，其税源主体为营业税，只要工厂继续生产，政府就有利可图。
3.手段需优化。我省去产能初显成效，但行政干预在其中承担着重要作用。相较煤炭行业，钢铁去产能遭遇了更大困难，进度也相对滞后。因为江苏此轮钢铁去产能，涉及的都是民营企业，其现有冶炼设备基本符合国家标准法规，如果单纯以行政手段去产能，除了职工安置难题外，资产损失如何分摊也是必须面对的问题。此外，钢铁和煤炭行情近期回暖，一些本应淘汰的产能尚有一定的盈利空间，部分企业产能不降反升，一些减产、停产企业有意复产。
3
建立法治化市场化去产能机制的对策建议
去产能，是为了给有效供给腾出空间，必须主动去、坚决去、去到位。要按照中央决策部署和省委、省政府关于推进供给侧结构性改革的要求，加快建立法治化市场化去产能机制，有效发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，抓住“去什么产能、量该怎么减 、人往哪里去 、钱从哪里来”等关键点，推动去产能工作有序开展，拓展先进制造业发展空间，促进经济提质增效升级。
1.坚定不移减少过剩产能。紧扣目标、突出重点，加快推动无效产能和低效产能尽早退出，确保到2020年，退出、压减或化解煤炭产能836万吨、钢铁（粗钢）产能1750万吨、水泥产能600万吨、平板玻璃产能800万重量箱、船舶产能330万载重吨，并在轻工、纺织、印染、电镀、机械等其他传统行业退出一批低端低效产能。创新配额交易制度，把去产能任务摊到每家企业，允许企业之间进行配额竞价交易，效益好的企业买入配额保留产能，效益差的企业卖出配额去掉产能，促进优胜劣汰，提升产能过剩行业集中度。严禁新增过剩产能，杜绝以任何名义、任何方式备案新增产能的钢铁、水泥、平板玻璃、船舶项目，技改和搬迁项目必须实行产能减量置换。注重去产能与优化产业组织结构相结合、与调整优化区域布局相结合、与推动行业转型升级相结合，不断增加有效供给，创造和引领高端需求。
2.斩钉截铁处置“僵尸企业”。“僵尸企业”占用大量资金、土地等稀缺资源，依靠政府补贴和银行输血维持生存，进行不公平竞争。要把处置“僵尸企业”作为化解产能过剩的“牛鼻子”，按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的原则，更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法，通过兼并重组、债务重组乃至破产清算，积极稳妥推动“僵尸企业”退出。对长期亏损、资不抵债、扭亏无望、主要依靠政府补贴或银行续贷维持的企业，地方政府和有关部门要停止各种财政补贴、税费返还、银行续贷等政策支持，坚决拔掉“输液管”和“呼吸机”，倒逼企业加快市场化退出。同时，要加大环保、能耗、质量、标准、安全等各种门槛准入、制度建设和执法力度，依法依规倒逼“僵尸企业”加快退出。
3.精准施策加快市场出清。完善政策支持体系，创新资产债务处置方式，盘活信贷土地稀缺资源，为加快市场出清创造条件。积极争取国家专项奖补资金，优化工业和信息产业转型升级专项资金、科技计划专项资金使用结构，保障煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃、船舶等重点行业去产能顺利推进。支持银行业金融机构运用市场化手段妥善处置企业债务和银行不良资产，灵活运用不良资产批量化处置、信贷资产证券化等方式，提高不良资产回收效率和回收价值，提升不良资产处置效果。支持产能退出企业盘活土地资源，对产能过剩退出企业的划拨国有用地，可依法转让或由政府收回，出让收入用于支持企业做好善后处理工作和转型发展。对国家限定的高耗能行业、产能严重过剩行业能耗、电耗、水耗达不到标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价，限制其参与大用户直购电交易。
4.拓宽渠道做好职工安置。坚持“保人不保企”，把人员安置作为去产能的重中之重，通过内部挖潜、转岗就业、内部退养、公益托底等渠道分流安置职工，避免出现大规模的下岗潮。加大援企稳岗补贴政策力度，支持有能力的企业依托现有的场地、设施、技术，通过转型转产、多种经营、主辅分离等方式创造新的就业岗位，内部挖潜分流安置富余人员。实施再就业帮扶行动，开展转岗培训或技能提升培训，增强失业人员就业能力和职业转换能力，促进转岗就业创业。对距法定退休年龄五年以内、再就业有困难的职工，职工本人自愿，企业同意，可实行内部退养，由企业发放生活费并缴纳基本养老和医疗保险费，达到退休年龄再正式办理退休手续。对确实难以市场就业的大龄困难人员和零就业家庭人员，由政府开辟公益性岗位进行托底帮扶。
作者简介：
黄瑞玲，江苏长江产业经济研究院特约研究员，江苏省委党校教授，博士。
黄忠平，江苏长江产业经济研究院特约研究员，惠州市委党校副教授，博士。
在市场经济条件下，供给适度大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提，有利于调节供需，促进技术进步与管理创新。但产品生产能力严重超过有效需求，则会造成社会资源巨大浪费、降低资源配置效率、阻碍产业结构升级。国际金融危机后，我国需求侧增速在宏观管理下平稳回落，供给侧受发展理念和体制机制等因素制约调整缓慢，与需求侧之间形成明显缺口，产能过剩使社会再生产中的生产、流通、分配、消费整体循环不畅。积极稳妥化解产能过剩，成为推进供给侧结构性改革的重要内容，也是当前江苏经济工作中紧迫而艰巨的任务。
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江苏去产能取得积极进展
钢铁、煤炭行业是去产能的重点。根据国家下达的目标任务，“十三五”期间，江苏钢铁、煤炭行业化解过剩产能工作的目标是：化解钢铁（粗钢）过剩产能1750万吨、煤炭836万吨；其中，2016年压减钢铁（粗钢）产能390万吨、煤炭818万吨。今年以来，我省以供给侧结构性改革为主线，主动压减过剩产能，持续淘汰落后产能，引导退出低效产能，去产能工作取得了积极进展。
1.去产能进度快。我省粗钢产量排名全国第二，共有钢铁企业49家，基本上为民营企业。煤炭产业集中在徐州，共有6家煤矿企业、20处煤矿，全部为国有。2016年2月1日，国务院下发钢铁、煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见以来，各地、各部门积极行动，围绕僵尸企业抓出清、落后产能抓淘汰、过剩产能抓压减、存量产能抓优化、优势产能抓合作，打出去产能“组合拳”。江苏沙钢集团鑫瑞特钢有限公司压减炼钢产能100万吨，7月30日企业已将2台50吨炼钢电炉封存，动力设施断水断电，承诺不再恢复生产，相关设备年底前全部拆除。截至7月底，我省已完成徐矿集团庞庄、张集、夹河、权台、垞城5处煤矿的井口封闭工作，退出产能640万吨，煤炭产能化解量完成全年目标任务的78.2%，是全国38%完成进度的2倍。
2.稳就业力度大。今年我省钢铁、煤炭去产能任务，涉及煤炭职工超过2.2万人，钢铁职工超过4000人。在全国率先出台《关于在化解过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的实施意见》，突出保生活、促就业、防风险“三个重点”，明确内部分流、内部退养、转岗就业和托底安置“四条渠道”，确保职工分流安置方案和化解过剩产能方案、企业关停并转方案同步制定、同步实施、同步推进。推出社保补贴政策，对化解过剩产能企业内部分流职工和其他企业吸纳分流职工的企业给予最长3年的全额社会保险补贴。为推动去产能，我省已下达数亿元专项奖补资金，用于国企退养职工的养老医疗保险、基本生活费，解除、终止劳动合同职工的经济补偿和工伤保险，以及清偿拖欠职工的工资、社会保险等历史欠账。
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江苏去产能过程中遇到的问题
在产业结构和产业组织调整中，做“加法”相对容易，如用增加投资的办法调结构，各方得益，皆大欢喜；而做“减法”，让产能过剩企业退出市场，由于涉及坏账处置和员工安置，就显得十分困难。在实际推进中，我省去产能工作面临着长期收益与短期成本的权衡、局部利益与全局利益的博弈、行政干预与市场机制的综合等一系列问题，亟需通过建立法治化市场化去产能机制来加以解决。
1.认识不到位。旧的不去，新的不来。产能过剩不但抑制产业自身发展升级，还占用大量资源，制约新兴产业和有效供给的成长。去产能有助结构优化和经济长期健康发展，但在短期内会有紧缩效应。部分地区和企业对去产能工作的重要性、紧迫性认识不够，没有把责任书当作“军令状”来抓。部分地区，特别是重化工业集中、产能过剩严重的地方，稳增长的压力也更大，担心地方GDP、财政收入受影响，不愿去产能、做“减法”。
2.利益存博弈。从全局看，过剩产能减下来，供求趋平衡，PPI会回升，企业增盈利，行业和经济得发展。但从局部看，每个个体都希望让别人减而非自己减，结果个体理性导致集体非理性，去产能陷入囚徒博弈的困境。对企业来说，只要价格可以弥补可变成本，就有动力继续生产。对银行来说，只要企业还在开工，就有借新还旧隐藏不良资产的动机。对地方来说，其税源主体为营业税，只要工厂继续生产，政府就有利可图。
3.手段需优化。我省去产能初显成效，但行政干预在其中承担着重要作用。相较煤炭行业，钢铁去产能遭遇了更大困难，进度也相对滞后。因为江苏此轮钢铁去产能，涉及的都是民营企业，其现有冶炼设备基本符合国家标准法规，如果单纯以行政手段去产能，除了职工安置难题外，资产损失如何分摊也是必须面对的问题。此外，钢铁和煤炭行情近期回暖，一些本应淘汰的产能尚有一定的盈利空间，部分企业产能不降反升，一些减产、停产企业有意复产。
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建立法治化市场化去产能机制的对策建议
去产能，是为了给有效供给腾出空间，必须主动去、坚决去、去到位。要按照中央决策部署和省委、省政府关于推进供给侧结构性改革的要求，加快建立法治化市场化去产能机制，有效发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，抓住“去什么产能、量该怎么减 、人往哪里去 、钱从哪里来”等关键点，推动去产能工作有序开展，拓展先进制造业发展空间，促进经济提质增效升级。
1.坚定不移减少过剩产能。紧扣目标、突出重点，加快推动无效产能和低效产能尽早退出，确保到2020年，退出、压减或化解煤炭产能836万吨、钢铁（粗钢）产能1750万吨、水泥产能600万吨、平板玻璃产能800万重量箱、船舶产能330万载重吨，并在轻工、纺织、印染、电镀、机械等其他传统行业退出一批低端低效产能。创新配额交易制度，把去产能任务摊到每家企业，允许企业之间进行配额竞价交易，效益好的企业买入配额保留产能，效益差的企业卖出配额去掉产能，促进优胜劣汰，提升产能过剩行业集中度。严禁新增过剩产能，杜绝以任何名义、任何方式备案新增产能的钢铁、水泥、平板玻璃、船舶项目，技改和搬迁项目必须实行产能减量置换。注重去产能与优化产业组织结构相结合、与调整优化区域布局相结合、与推动行业转型升级相结合，不断增加有效供给，创造和引领高端需求。
2.斩钉截铁处置“僵尸企业”。“僵尸企业”占用大量资金、土地等稀缺资源，依靠政府补贴和银行输血维持生存，进行不公平竞争。要把处置“僵尸企业”作为化解产能过剩的“牛鼻子”，按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的原则，更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法，通过兼并重组、债务重组乃至破产清算，积极稳妥推动“僵尸企业”退出。对长期亏损、资不抵债、扭亏无望、主要依靠政府补贴或银行续贷维持的企业，地方政府和有关部门要停止各种财政补贴、税费返还、银行续贷等政策支持，坚决拔掉“输液管”和“呼吸机”，倒逼企业加快市场化退出。同时，要加大环保、能耗、质量、标准、安全等各种门槛准入、制度建设和执法力度，依法依规倒逼“僵尸企业”加快退出。
3.精准施策加快市场出清。完善政策支持体系，创新资产债务处置方式，盘活信贷土地稀缺资源，为加快市场出清创造条件。积极争取国家专项奖补资金，优化工业和信息产业转型升级专项资金、科技计划专项资金使用结构，保障煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃、船舶等重点行业去产能顺利推进。支持银行业金融机构运用市场化手段妥善处置企业债务和银行不良资产，灵活运用不良资产批量化处置、信贷资产证券化等方式，提高不良资产回收效率和回收价值，提升不良资产处置效果。支持产能退出企业盘活土地资源，对产能过剩退出企业的划拨国有用地，可依法转让或由政府收回，出让收入用于支持企业做好善后处理工作和转型发展。对国家限定的高耗能行业、产能严重过剩行业能耗、电耗、水耗达不到标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价，限制其参与大用户直购电交易。
4.拓宽渠道做好职工安置。坚持“保人不保企”，把人员安置作为去产能的重中之重，通过内部挖潜、转岗就业、内部退养、公益托底等渠道分流安置职工，避免出现大规模的下岗潮。加大援企稳岗补贴政策力度，支持有能力的企业依托现有的场地、设施、技术，通过转型转产、多种经营、主辅分离等方式创造新的就业岗位，内部挖潜分流安置富余人员。实施再就业帮扶行动，开展转岗培训或技能提升培训，增强失业人员就业能力和职业转换能力，促进转岗就业创业。对距法定退休年龄五年以内、再就业有困难的职工，职工本人自愿，企业同意，可实行内部退养，由企业发放生活费并缴纳基本养老和医疗保险费，达到退休年龄再正式办理退休手续。对确实难以市场就业的大龄困难人员和零就业家庭人员，由政府开辟公益性岗位进行托底帮扶。
作者简介：
黄瑞玲，江苏长江产业经济研究院特约研究员，江苏省委党校教授，博士。
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