以深化改革推动江苏县域经济发展
文|赵顺群
文|赵顺群
摘要：当前江苏县域经济发展面临着增速下滑和产能过剩并存的困境，这不仅与国内外宏观经济环境有关，更与其以乡镇企业为起点推动农村工业化的发展路径相关，需要以深化改革破解江苏县域经济发展困境。具体措施是：以“控风险、降成本”作为江苏县域经济供给侧结构性改革的优先抓手；以行政体制改革作为县域经济发展的长期制度支撑；以推动国内外高校、科研院所向县域转移作为实现江苏县域经济人才集聚的重要手段。
中国自古就有重视县域的传统，《史记》中说：“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”。目前，县域占中国国土面积的90%以上，人口85%以上。习总书记在《从政杂谈》中写道：“如果把国家喻为一张网，全国三干多个县就像这张网上的纽结。‘纽结’松动，国家政局就会发生动荡；‘纽结’牢靠，国家政局就稳定。国家的政令、法令无不通过县得到具体贯彻落实。因此，从整体与局部的关系看，县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危。”在全国优秀县委书记表彰会上，他又指出：“郡县治，天下安。在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。县委是我们党执政兴国的‘一线指挥部’，县委书记就是‘一线总指挥’，是我们党在县域治国理政的重要骨干力量。”这些论述都说明了县域在当代中国的重要地位。
1.当前江苏县域经济发展面临的困境：
增速下滑与产能过剩并存
江苏经济走在全国前列，很大程度上源于江苏县域经济的崛起和支撑。中国社科院财经战略研究院县域经济课题组完成的《中国县域经济发展报告(2016)》中，江苏占了百强县(市)26席，与其他省市相比拥有绝对数量优势。江苏省委书记李强认为：“江苏发展有今天这样一个好的局面，县一级挑了大梁；江苏在全国有今天这样一个地位，县一级做出了很大贡献。”但江苏乃至全国县域经济普遍面临着增速下滑和比重降低的困境。2015年，400个样本县(市)地区生产总值同比实际增速较2014年回落了2.26个百分点，明显超过全国0.5个百分点的回落幅度;400个样本县(市)地区生产总值占全国的比重继续呈现下降趋势，由上年的25.8%下降到24.4%。
江苏县域经济不仅增速下滑，而且还陷入明显产能过剩。这不仅与国内外宏观经济环境有关，更与其以乡镇企业为起点推动农村工业化的发展路径相关。这种发展的逻辑是在改革开放和经济全球化的背景下，江苏承接发达国家跨国公司的制造环节和服务外包，成为全球的“制造工厂”和“加工车间”。在这种发展路径中，江苏县域企业以规模化为竞争手段，吸收低端要素，形成强大的低成本竞争优势并积极融入全球价值链，逐步积累并形成巨大的制造业产能。同时，在国内外市场扩张的情况下，企业通过资产抵押、相互担保、社会融资等方式不断加大投资，甚至进行跨行业的多元化，迅速推动其产能扩张。县级政府面临GDP考核，也竭力支持企业上项目、铺摊子，为其产能扩张提供各类政策激励。在国内外市场需求减速甚至萎缩的情况下，江苏县域企业产能得不到足够释放，同时国内低端要素价格上升，首先是依靠大量融资扩张产能的企业现金流出现问题，无法保证企业的正常运行。这种情况又通过相互担保的形式不断传播，使得部分正常运行的企业也逐步陷入困境。加之县域经济以民营经济为主体，得到的政策扶持相对较少，受到的影响和冲击更大。
2. 江苏县域经济发展困境的破解：
深化改革
1、以“控风险、降成本”作为江苏县域经济供给侧结构性改革的优先抓手
江苏县域经济要突破当前的发展困境，短期内要根据中央关于供给侧结构性改革的思路，坚定实行“三去一降一补”。结合县域经济的实际，最重要的还是要努力在“控风险、降成本”上花功夫。县域经济以控风险、降成本作为优先政策手段，不仅能防止县域经济的大起大落，还能为全面落实中央供给侧结构性改革的思路创造微观条件。如果县域经济把去产能、去杠杆作为优先手段，这不仅不能降低风险，而且容易在短期内使风险集中放大，甚至爆发。县域经济去库存的难度在于外来人口少，总体收入水平低，短期内化解房地产库存的可能性不大。而补短板对于县域经济而言，也难以在短期内实现。
以控风险、降成本作为优先政策抓手，还因为江苏县域经济的主体是传统产业和劳动密集型企业，对成本很敏感。县域经济降成本首先是降低企业税费负担，降低社会保险费，降低要素成本，这能使得县域企业有缓冲和回旋的机会。其次是着力降低制度性交易成本，充分简政放权，进一步完善服务型县域政府的理念，让企业有更加宽松的发展环境。控风险则主要防止破产企业由于担保牵连其他企业，为经营正常的企业筑好防火墙。同时，县级财政还需要通过设立产业基金、专项资金的形式对企业转型升级进行支持，降低其研发创新成本，控制其转型升级风险。这些支持要充分使用市场化手段，引导企业在技术改造、研发设计、质量提升、品牌推广等方面加大力度，为县域经济的发展培育新动力新动能。
以丹阳为例，近两年把“控风险、降成本”作为县域经济供给侧结构性改革的优先政策手段，取得了相当好的效果。2015年重点处置了一批出现风险的企业，防止了企业互保等引发的系统性风险。2016年落实中央、省、市降成本相关文件精神，为企业降低成本约30亿元。丹阳还与民营资本合作成立兼并重组基金，出台破产清算企业支持政策，设立智能制造奖补专项资金，加大科技和人才扶持资金，促进实体经济发展。2016年，全年累计工业应税销售增长8.3%，累计工业用电增长6.6%。去除2015年负增长导致的低基数因素，2016年工业应税销售额超2014年35亿元，工业用电超2014年2.5亿千瓦时，均创历史新高。从走势看，丹阳工业应税销售增幅自2015年8月份探底后，一路小幅攀升，在2016年6月份达到7.02%的增幅后趋于平稳；累计工业用电自2016年3月份实现8.47%的正增长后，基本维持在8%左右的增长。
2、以行政体制改革作为县域经济发展的长期制度支撑
要突破江苏乃至全国县域经济的发展困境，从长期看需要深化行政体制改革，其核心是在行政体系上建立中央、省、市（县）的三级行政体制，即在省以下，设立平行的市和县，市就是较大的县。十八届三中全会提出要推动国家治理体系和治理能力的现代化，给予县及县委书记以更加重要的地位是其中重要的一环。
截至2014年底，中国县域人口达到9亿，共2.35亿户家庭，数量基本相当于整个非洲、2个南美洲、3个美国、1个半欧盟。中国新型工业化、城镇化、农业现代化、信息化等诸多任务都要依靠县域来完成。新的行政体制意味着给予县级更多的自主权。县级政府在现有行政体制下，要完成的考核指标最多，要接受的检查指导最多。县级政府工作的常态是，疲于应付日常工作多，潜心思考发展战略少，切实推动发展步骤少。新的行政体制能适当提高县级的行政层级，使其能摆脱这种常态。同时，新行政体制还能缓解县级政府当前的财政压力，提高财权和事权的匹配程度；这也能促使其根据职能进行机构合并，精简人员。
新的行政体制也意味着给予县委书记更加重要的地位，这既符合中国“宰相必起于州郡，猛将必发于卒伍”的治国经验，也因为县委书记是亲民之官，直接面对着基层民众，对中国社会最了解，解决具体问题的能力最突出，实践经验最鲜活。新的行政体制能直接及时地把特别优秀的县委书记放到更加重要的省部级岗位上，比较优秀的可以直接去大市担任市长或者书记，那么省部层面政策将更加符合国家的发展要求和基层的实际情况。现在的行政体制下，县委书记到地级市任副职，再提拔到市长、书记、省部级干部，对基层情况的敏感程度在下降。这固然与干部的作风有关，但更主要的是由于其从事的具体工作发生改变，距离基层问题更远。
3、以推动国内外高校、科研院所向县域转移作为实现江苏县域经济人才集聚的重要手段
人才持续从县域流向一、二线城市，这是江苏县域经济遭遇当前困境的重要制约因素。县域经济城市等级低，基础设施相对落后，公共服务不够完善，就业创业配套环境不足，这些都是其对人才吸引力下降的决定因素。但随着一、二线城市人口集中度和房价等生活成本的提升，人才可能向紧靠一、二线城市的县域扩散。同时，不可否认，由于长三角内高铁等交通工具的通勤化和交通道路体系的日趋完善，这为江苏紧靠一、二线城市的县域提供了吸引人才集聚的客观优势条件。
推动国内外高校、科研院所向江苏县域转移，鼓励其在县域办分校，办分所，甚至远期内考虑整体搬迁，这将是推动人才向县域集聚的重要途径。这能直接有利于高端要素向县域集聚，有利于企业的转型升级，有利于人口的合理布局。国内高校、科研院所大多集聚在一、二线城市，发展空间受限，办学、科研规模难以扩展。近年来国外高校也纷纷进入长三角，涌现出昆山杜克大学等国内外合作办学的典范。江苏县域能为它们提供充足的发展空间，也已经具备承接其在县域扎根发展的必备条件。当然，江苏县域还要充分重视打造优良的生态环境，为国内外高校、科研院所的迁入提供优越的生活配套体系。
作者简介：
赵顺群，江苏长江产业经济研究院特约研究员，经济学硕士，江苏省丹阳市发改经信委副主任。
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