汪德华：调整央地事权和支出责任之我见

　　市场经济内在地要求中央与地方之间按照经济规律进行分工合作，该分权的要分权，该集权的要集权，集权和分权应当相互协调，中央与地方合力创造良好的制度环境。

　　党的十九大报告关于财税体制改革的论述提出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”可以说，这一财政体制总体改革思路抓住了关键问题。

　　找准我国财政体制领域的突出问题

　　我国政府间财政关系的突出特点是中央掌握决策权，事务的具体执行权及支出责任由地方承担。2003年以来，多项重大民生福利项目的出台，政府事权划分都是采取一事一议的处理方式。在这样的事权划分模式之下，必然要以管理部门化乃至司局化的转移支付制度作为支撑，体现中央部委的决策权。中央地方收支的划分格局也决定了我国中央转移支付的比重远高于其他国家。

　　有效的政府治理模式如何搭建

　　事权和支出责任在不同级次政府间划分，其起点是确定好政府与市场之间的关系。政府是内嵌于市场经济的重要基础。现代市场经济国家，政府应履行的职能，或者说事权可以归纳为如下三大领域：

　　一是政府的基本职能，包括保护产权，以“规范的司法管理”维护契约执行，以政府监管实现各类经济和社会目标，如生产作业环境、产品质量安全监管、劳动保护、妇女和儿童保护、环境污染的监督、垄断、金融机构的高风险行为等。这些职能是所有市场经济国家政府必须担负的基本责任。从财政支出的功能分类看，政府的基本职能主要涉及到一般公共服务、国防、外交、公共安全、国土资源气象等事务以及如节能环保、安全监管、金融监管等领域中以实现经济和社会目标为出发点的监管职能。

　　二是以促进社会公平为目标的社会福利职能。在现代社会，各国政府普遍要发挥再分配的作用，保障人们的基本需要，以促进社会和谐。从发达国家的现实看，社会福利职能已成为政府最重要的职能，对应的财政支出是比重最高的。从财政支出的功能分类来看，政府的社会福利职能主要涉及到教育、医疗卫生、社会保障和就业、减贫等领域。

　　三是以促进经济发展为目标的经济建设职能，包括基础设施建设、实施产业支持政策促进经济发展，以总量宏观调控抑制经济波动。经济发展和基础设施建设职能，按中国的财政支出功能分类涉及较多，如城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探、电力信息、商业服务业等事务。

　　从国家治理现代化的要求来看，需要建立各级政府在遵循经济规律基础上的分工协调制度，使各级政府作为一个整体履行好三大类政府职能，实现多样性和一致性、灵活性与有效性的统一。与这些要求相对照，在事权执行基本归之于地方政府的大背景下，三类政府职能之间产生了冲突。主要表现在：地方政府为发挥能动作用促进本地经济发展，忽视或侵犯了其他政府应履行的职能，激励不相容导致政府职能之间的冲突。例如，一些地方政府财政支出结构中过多地用于招商引资而对社会公共事业的发展重视不够；一些地方政府为保护本地企业，忽视产品质量监管，司法体系中地方保护主义色彩浓重，忽视环境污染危害等等。

　　由此看来，事权和支出责任划分改革的目标是构建有效、规范的地方政府治理模式，破旧之余，更需立新。发展是中国的第一要务，因此，地方政府官员的增长激励依然重要，要通过中央和地方之间的相互制衡，共同维护统一公平的市场环境。沿着这一方向，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》主要侧重于财政事权领域，侧重于基本公共服务提供方面的政府责任，抓住了大部分问题。党的十九大报告提出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”实际上明确了未来的事权和支出责任划分改革应与国家治理体系现代化的进程相适应的方向。

　　打造事权和支出责任调整的动力机制

　　明确了事权和支出责任调整的方向，接下来就是推动实施问题，但究竟应由谁去推动实施呢？在《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中，要求由财政部、中央编办等有关部门负责组织、协调、指导、督促工作，主体责任则在各职能部门，由其研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案。这就是说，是由各个部门负责调整本部门的事权和支出责任。显然，这种分工模式难以提供事权和支出责任调整的动力机制，也难以避免部门利益的干扰。

　　落实调整事权和支出责任的改革，必须要借助外部权威并建立专门的机构来推动。可考虑由人大常委会负责组成一个专门委员会，解决争议问题并确定转移支付资金安排的基本框架。委员会的组成人员可包括中财办、人大、中编办、财政部等国家部委的专家，省市政府代表等。通过集合利益相关方与独立第三方进行集体讨论，可为事权和支出责任调整寻找最优的、可接受的方案。

　　集权与分权如何协调

　　当前中国财政体制改革的方向是调整中央事权和支出责任，调整的方向是适度加强中央事权和支出责任。市场经济内在地要求中央与地方之间按照经济规律进行分工合作，该分权的要分权，该集权的要集权，集权和分权应当相互协调，中央与地方合力创造良好的制度环境，进而让市场在资源配置中发挥决定性作用。从各国历史经验来看，市场经济的广度与深度越高，越需要中央政府代表全局利益承担一定的事权和支出责任。就中国现实而言，在中央进一步集中部分事权和支出责任，财力分配大格局基本不变的情况下，这意味着中央政府部门应当进一步集中其财力的使用方向，减少专项转移支付。地方政府也能够集中其财力的使用方向，从而事实上增强地方政府在相应领域的自主权。

　　日本新世纪以来面临的一个突出问题是地方财政自主权不足，最终讨论采取的方案是，增加中央支出比重，减少转移支付的比重，从而增强地方财政自主性。由此，使得日本中央财政支出的比重从2000年的33%上升到2009年的43%。这个案例可以很好地说明，提升中央的事权和支出责任，与增强地方财政自主权并非是对立的，而是相互协调的。