汪德华：财政视角下的产业政策

产业政策是我国经济学界充满争议的话题，之前影响较大的是林毅夫和张维迎两位教授的辩论。然而在现有讨论中，较多的是理念之争，对于我国产业政策的“典型事实”即我国产业政策在实践中如何运作，涉及甚少。本文试图通过若干案例分析和过程分析，探讨财政视角下我国产业政策的若干“典型事实”。

产业政策的中国特色

在进入话题之前，笔者想补充两个理解我国产业政策“典型事实”的前提。首先，要关注中央下达的文件、指令等，地方是怎么操作的，是否都落实了。笔者去年调研时，一位地级副市长反映当年签转了信息化方面的17个文件，但没有一个文件能在当地落地。第二，“选择性产业政策”理论一般认为政府会选择适合的产业支持其发展，但从我国现实看，地方政府招商引资的竞争异常激烈，一些地区只要是有产业到当地投资都会接收，还有一些发达地区政府会选择适合产业，但各个地区倾向不同，从而导致全局角度看也缺少选择性。因此理解我国产业政策，单纯看中央文件可能帮助不大，需要基于数据的经验研究，结合地方案例探讨产业政策的“中国特色”。

那么，产业政策的中国特色是什么？这可以从很多维度理解。笔者比较重视两个维度，一是全面布局的规划引领，即从中央到地方各级政府乃至各个部门都出台规划，布局产业发展；二是规模庞大、形式多样的产业发展财政补贴。

10年前，笔者曾分析了全国31个省市的“九五”、“十五”两个五年规划的文本，看各个省市鼓励发展哪些产业、效果如何。基于各省10年分产业数据的实证研究发现，各省规划鼓励产业的规模性指标，比如总资产、负债、固定资产等，都显著扩张。但规划鼓励产业的效益类指标，如增加值、利润总额等，则要么没有变化，要么是显著变差。从这个结果看，规划鼓励发展产业确实有影响，但其结果恐怕并不符合当前高质量发展的要求。

规划鼓励发展相关产业，现实中政府如何操作？有一条比较明显的操作路线：规划—项目—配套政策。即，规划鼓励发展相关产业，需要通过项目落实，项目需要一系列的配套政策作为支撑，包括进入管制、产能管理、再提供融资支持、要素支持、税费优惠、财政补贴等。其中一些政策只能是中央层面采用，地方政府能够采用的政策主要是财政补贴。

我国产业发展财政补贴令人印象深刻，但其规模有多大则难以回答，因为没有官方统计数据，其实施方式在现实中也多种多样。比如在实践中，一些地方政府会答应给企业免费供给土地、减免税费，但按现行规定，这种减免无法直接实现，只能通过财政补贴的方式事后实现。

虽然没有办法直接统计出当前企业获取的各类财政补贴有多少，但可以统计出加总的经济建设类财政支出。经济建设支出主要包括两类，一类是基础设施建设，这可以认为是对企业发展的间接支持；另一类是产业支持支出，即直接给企业的财政补贴。表1是笔者基于2012年财政支出数据的测算，在总支出中，我国经济建设支出占比达到38.67%，其他国家多在10%左右。从这个结果看，中国对于产业发展的财政支持规模较大。


广东案例分析

明确了总体规模之后，可以通过一些地方案例分析财政支持产业发展在现实中是如何运作的。本文选择广东省本级以及广东省珠海市本级为例进行分析。之所以选择广东省，是因为广东省的预算公开做得非常好，可以找到比较完整的数据。

在分析地方案例之前，需了解各级政府支持产业发展的财政资金有哪些来源。财政现在有四本预算，一般来说，支持产业发展的资金主要来自一般公共预算和政府性基金预算两类。各级政府都会在一般公共预算中安排直接支持产业发展的资金，一般以包含专项转移支付在内的专项资金的形式出现。政府性基金预算支出都可以属于经济建设领域，但其主体用于基础设施建设，属于产业政策的间接支持范畴，直接支持产业发展的相对较少，主要包括原散装水泥目前已取消、国家电影事业发展、旅游发展等基金，规模相对较小。此外，近年来还出现了新的支持产业发展的财政投入形式：政府投资基金。

从表2可以看出，在广东省本级，支持产业发展的专项资金涉及众多主管部门。往往是一个部门主管一个或多个支持产业发展的专项资金，每个专项资金后面有多个使用方向。加总计算可发现，广东省本级支持产业发展的一般公共预算财政资金总共占省本级支出的12.3%。