顾骅珊：长三角区域生态环保一体化的实践探索与困境突围

对照更高质量发展目标，长三角内部发展依然存在一些累积性问题，尤其在生态环境质量和人居环境安全方面，已经成为高质量一体化发展的重大制约和短板，今后需要进一步加强生态环境保护工作。长三角区域生态环境既是一体化发展的重要内容，也是更高质量一体化发展的必要保障。

长三角区域生态环保一体化建设的实践探索

（1）政府主导下的多主体协同推进区域生态环保一体化

长三角地区一体化发展进程是以政府为主导多主体协同推进的，这个多主体，包括园区、企业以及社会组织的有机结合，共同发挥各自优势与作用，区域生态环保一体化方面尤为如此。早在2004年6月，江浙沪在杭州共同签署了国内第一份关于区域环境合作的宣言——《长江三角洲区域环境合作宣言》，明确提出要加强跨区域边界合作以解决环境问题。2007年，中共十七大首次提出生态文明的概念。2008年7月，长三角16个城市围绕港口安全和环保主题，共议对策措施。2008年12月，江浙沪又在苏州签订《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2009-2010）》，提出积极探索制定多层面生态治理协调机制，提出长三角从2009年起，将分别在水体、发电厂、尾气等六大领域统一行动，开展污染治理。随着长三角城市群不断扩容，长三角区域生态一体化的制度建设也在不断加快进程。2013年4月，长三角22个城市在合肥签署《长三角城市环境保护合作（合肥）宣言》，明确提出将共同构建区域环境保护体系，共同制订区域环境保护防范体系标准。除此之外，长三角区域在一些环境保护和生态规划方面也积极开展合作，其中包括由多方主体联合制定的《长三角近岸海域海洋生态环境保护与建设行动计划》《长江口及毗邻海域碧海行动计划》《长三角地区危险废物环境监管联动工作方案》等。这种多方参与的制度探索，为后续的跨区域生态治理提供了制度和政策保障。

2018年，随着长三角城市圈的扩容，长三角区域生态环境协同保护进入了新阶段，包括分阶段提前实施了船舶排放控制区措施，提前落实了国六油品升级，联合制定实施了首个区域秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案，印发实施了太浦河水质预警联动方案等。2018年6月，三省一市信用办及环保部门于长三角地区主要领导座谈会期间，签署了《长三角地区环境保护领域实施信用联合奖惩合作备忘录》，发布首个区域严重失信行为认定标准、联合惩戒措施等。在推动长三角一体化进程中，积极倡导区域环保信用合作，在区域生态治理方面无疑又向前跨出了关键一步。

（2）市场推动下的多手段合力助推区域生态环保一体化

在贯彻实施区域生态环保一体化治理的战略部署中，各级政府大胆创新、积极探索，引入市场化手段，化解水资源难题。实践表明，市场化手段对有效缓解经济发展与水资源短缺的矛盾，实现经济效益与环境效益的双赢格局具有非常明显的作用。比如，具有代表性的皖浙两省开展的新安江流域生态补偿试点已经7年，安徽省共获得生态补偿资金45.9亿元，新安江水质稳定在全国最好水平。经中国环境规划院评估，新安江生态系统服务价值达246.5亿元，水生态服务价值达64.5亿元。通过构建流域生态补偿合作机制，打破目前跨行政区水污染的严重状态，全面改善和治理流域水系污染，缩小上、下游的经济与生态差距，解决全流域水生态安全问题。再比如，嘉兴最早实施的排污权交易制度，通过“总量控制-市场交易”模式，即政府根据区域水环境的纳污总量制订排污权总量，企业按照需要购买排污权，排污权交易使企业认识到排污权的经济价值，从而激励企业技术创新，产品升级，生产流程改进，以提高水资源的利用效率，减少污染排放量。

长三角区域生态环保一体化过程中面临的主要困境

（1）区域生态环境问题依然较为突出

以水污染治理为例，长三角地区水污染尤其是跨界水污染问题依然突出，上下游、左右岸间在治污排污上的矛盾依然存在。由于长三角区域具有独特的自然地理及经济社会行为，区域内水污染现象日益突出且沿河网扩散移动，形成跨界水污染。位于长三角中心地区的苏浙沪边界，包括江苏昆山、吴中和吴江，浙江的嘉兴、嘉善和平湖，上海的青浦和松江等交界地区是跨界水污染的重点发生地区。同时，太湖流域为中间低四周高的特殊地势，而且流域范围内河流众多，水网密集。这样的地势条件使该流域内的水污染容易在太湖湖区内积聚，并向周围河网扩散，从而引发大面积的环太湖的江浙沪三地的跨界污染。除了水资源污染，生活垃圾处理问题也非常突出，长三角许多城市的垃圾处理能力已接近饱和。比如，上海原先很大一部分建筑垃圾是运往江浙处理，自从禁运之后，一方面，上海垃圾处理压力急剧加大，另一方面，向外地偷倒垃圾现象依然时有发生。许多城市都经历过非正规垃圾处理厂（包括焚烧厂和填埋场）因不当进行的垃圾处理而引发区域间的环境邻避冲突。

（2）多主体环境事件的协作治理依然较难展开

虽然长三角水环境的治理主体已在思想上达成共识，但是不同行政区在生态环境产品与服务一体化供给、生态环境基础设施一体化建设方面还难以实际合作。尤其在开展应急性联防联控，常态化的一体化与协作治理方面较难展开。具体表现在：一是规划之间的协同度还有待提高。目前三省一市有关生态环境治理及风险防范的相关规划由不同地区、不同部门分别负责，相互之间各自为政，规划多倾向于本省市范围内的生态环保方向和重点，与其他省市之间的合作性规划较少，直接制约了长三角生态环境风险防范与协同治理的效率提高。二是协同治理的领域和范围还有待扩大。跨界河湖污染治理和大气污染综合治理只是长三角区域需要携手推动的生态环境重要领域。此外，在其他可能造成的污染领域，也需要协同治理。比如，油品升级、船舶排放控制区建设、港口货运和集装箱转运专项治理、岸电推广应用等、黄标车报废，各地标准和回收受理也不统一。陆域污染的排海和排河标准各地也不尽相同，有可能造成各地的排污博弈。三是对突发环境事件的处理能力还有待提高。在过去10多年里全国的污染突发环境事件总体数量呈现下降趋势，长三角区域也不例外，然而，一个不争的事实是，长三角地区尽管事件数量在下降，但在全国的占比却有明显提高。例如2008年，全国共发生474多起突发环境事件，长三角25件，占了5.27%，而2017年全国共发生302多起突发环境事件，长三角24件，占了7.95%，占比反而提高了。

（3）跨区域生态治理中成本与利益关系依然较难协调

生态保护补偿在长三角区域已经实施近7年的时间，实施过程中，各地虽然通过协商，都出台了相关政策措施，但由于国家还未出台过生态补偿法规，在实际操作过程中，难免缺乏科学的补偿标准体系，不同地区在补偿方式、补偿资金、监督管理等方面存在一定的不协调，最终导致生态补偿的结果与原先设计上可能存在有一定的差异。比如，从新安江流域补偿实践看，在生态价值的评估、补偿标准的确定和考核计算方法尚缺乏科学的理论体系和技术标准。自2012年正式实施新安江跨流域生态补偿机制首轮试点以来，为保持和改善新安江水质，2018年前的两轮试点黄山市累计为新安江生态保护投入资金120.6亿元，但从中央财政和浙江省拿到的补偿资金仅有35.8亿元，缺口较大。除了这个缺口以外，黄山市一定程度上还牺牲了很多发展机会。为保护新安江流域生态环境，几年来拒绝了大批企业进入，并加快现有工业企业关停并转、转型升级步伐。如何体现“绿水青山就是金山银山”，已经成为新安江水质保护过程中的一大难题。

破解长三角区域生态环保一体化的主要策略

针对以上主要困境，长三角三省一市政府应以制度建设为抓手，以科学编制长三角“十四五”生态环境治理与风险防范等领域规划为重点，加快建立区域内生态风险防范的联防联控机制，进一步健全以更多市场化手段为主的生态治理模式，为区域间生态环境风险综合防范及协同治理奠定扎实基础。

（1）加强区域内生态环保一体化的制度体系建设

在强化区域生态命运共同体意识的基础上，加快推进长三角生态环境治理制度体系一体化建设。一是成立专门决策机构以提高部门协作程度。决策机构实现统一规划、统一实施和统一管理。明确长三角各地区、不同层级相关行政管理机构的责任，形成刚性约束的制度安排，推动跨部门、跨区域等不同利益主体协调机制完善。二是加强调研并统筹制定区域内的制度体系和环境标准。通过广泛调研，多方征求意见，科学编制长三角发展总体规划、空间和土地规划以及生态环境治理与风险防范等重点领域规划，并确定区域发展总体规划作为环境专项治理规划的指导性和约束性指导文件。所有涉及生态环境治理规划一定要以全面提升生态环境质量为目标，以实现山水田林湖草协同治理和空间有效管控为抓手，实施长三角一体化的环境标准。在长三角区域内统筹安排并优化城镇空间、产业空间和生态空间及增长边界，协调处理好环境基础设施尤其是排污口设置、污水处理设施、垃圾处理设施等。对集中式饮用水源地保护要制定严格措施以承担共同保护责任。三是以提高治理效率为核心实施跨行政区域的重大生态修复工程。以水资源保护为例，以环太湖区域生态修复和长江口水域生态修复为核心，优化岸线利用，聚焦生态环境保护与修复，实施跨行政区域的重大生态修复工程，特别是河流、湖泊和滩涂湿地生态系统的水生态、水资源管理，重点解决在长三角城市群有共性的损害群众健康的环境问题，确保民众利益。

（2）建立区域内生态风险防范的联防联控机制

一是优化产业布局，严格环境准入。由于长期受条块分割的影响和地方保护主义的趋势，长三角地区各城市之间生产布局重复，产业结构同化现象较为突出，而且在各省市内部，各行业，尤其是重污染行业布局分散，行业集中度低，中小企业较多，既加大了产业结构调整的难度，又与国际上对重污染行业普遍实行的集中布局、集中整治原则相悖。在这一背景下，长三角区域必须结合不同产业发展规律，所需条件以及对资源环境的影响方式和程度，优化功能分区，空间结构和开发格局。在加强日常监管的基础上，还要划出开发利用红线，积极从源头上避免区域内重大生态风险发生。对于有重大生态环境风险的企业，更要严格规范化管理，实行区域内重点备案制度，探索跨地区的抽检制度。二是完善长三角生态环境监测网络体系和数据资料的共享机制。在长三角区域内建立一体化的、覆盖全区域的生态环境监测网络体系，加大对新型污染物监测力度，提升对监测信息综合分析、处理评价及信息表征能力，联合建立生态环境信息空间数据库，实现环境监测信息数据资料的共享机制。三是建立生态环境风险预警和应急机制。联手严防突发性生态环境风险、重大环境污染或环境决策及其可能诱发的社会稳定风险。按照就近原则，建立区域内应急队伍，确保面对重大生态风险能快速调动跨行政区域的处置力量。对于重大跨界污染事件，要建立紧急会商机制。

（3）运用更多市场化手段提高区域内生态治理水平

一是合理界定和配置生态环境权利。推进市场化、多元化生态保护补偿机制的前提是界定和配置生态环境权利，这个权利包括水权配置、碳排放权配置、排污权配置等。在长三角区域范围内，首先要结合不同区域生态环境和经济社会发展实际，将水权、碳排放权、排污权等合理界定好并层层配置下去，从而促进生态环境领域引入市场化机制，通过市场化机制提高生态保护和环境治理的效率和效益。二是探索实施生态系统服务价值核算制度。2019年2月，国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部等9部门联合印发实施了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（以下简称《行动计划》），这一计划为今后如何开展市场化、多元化生态补偿工作做出指引和提供了重要政策保障。针对排污权的配置问题，在满足环境质量改善目标任务的基础上，企业可以通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、清洁化改造、污染治理、技术改造升级等产生的污染物排放削减量，按规定进行市场交易。但是在市场交易时，首先要找到生态环境的对价，生态补偿等需要以此为基础来开展，要能够计算出比如涵养水源、净化环境等行为的价值，这个核算体系应当是和绿色GDP相关联。三是发展绿色金融和引导社会资本参与生态环境治理。《行动计划》的一大亮点是发展绿色金融，提出鼓励各银行业金融机构针对生态保护地区建立符合绿色企业和项目融资特点的绿色信贷服务体系，支持生态保护项目发展；支持以PPP模式规范操作的绿色产业项目；鼓励有条件的非金融企业和金融机构发行绿色债券，鼓励保险机构创新绿色保险产品，探索绿色保险参与生态保护补偿的途径。2018年新安江跨流域生态补偿机制启动第三轮试点，首次提出鼓励通过设立绿色基金、政府和社会资本合作（PPP）模式、融资贴息等方式，引导社会资本加大对新安江流域综合治理和绿色产业投入，这无疑是一种有益尝试。

参考文献：
1.席恺媛，朱虹.长三角区域生态一体化的实践探索与困境摆脱[J].改革,2019(3):87-96.
2.施从美.长三角区域环境治理视域下的生态文明建设[J].社会科学,2010(5):13-20
3.杨新.关于加大推进长三角生态环境治理与风险防范一体化的建议.上海政协提案2019年2月,http://shszx.eastday.com/node2/node5368/node5376/node5388/u1ai103190.html
4.罗宏,陈定新.专家对话:完善生态补偿制度设计 呵护绿水青山.中安在线,2019年7月17日.