热点研讨:扬子江城市群如何协同发展?

江苏长江产业经济研究院院长刘志彪教授给出本次线上讨论的议题：“苏南苏中沿江城市群（简称扬子江城市群）如何协同发展?”并引导群内专家、学者们重点讨论了协同发展的范围或者对象、协同发展的具体内容以及如何实现协同发展（包括困难在哪里）这三个方面的问题。本期的推文我们整理了来自政、企、学、研各界专家、学者的观点供大家交流，如果你有什么有趣的观点或是希望对文中作者的观点进行补充、评价，都可以在下方给我们留言哦。

观点

刘志彪：所谓协同，就是指协调两个或者两个以上的不同资源或者个体，协同一致地完成某一目标的过程或能力。

扬子江城市群协同发展，应该是功能分工协作基础上的合作和一体化，我定义为：为了实现江苏率先基本现代化的目标，通过规划和建设，使扬子江内各城市之间形成定位准确、分工明确、功能互补的城市群落的过程或能力。如果仅把扬子江城市群应当作为一个整体、相对于浙江和上海来定位，不进行内部定位，是没有操作意义的。

现阶段扬子江城市群的协同发展，头号障碍是行政边界利益问题。

城市群是长三角地区的一体化发展的载体和参与全球竞争的空间单元。扬子江城市群是未来主导江苏社会经济发展主要力量。未来扬子江城市群的协同发展，其主要特征应该体现在两个方面：一是功能体系，二是组织体系。其中功能体系的协同主要有二：一是中心城市的发展要处于支配地位，这种支配地位主要体现在其要有物流、人流、信息流、资金流的“枢纽”功能和创新的“孵化器”功能。二是城市间要有明确的分工与合作，各城市基于资源优势形成了互补分工与合作，实现资源的集约利用与效益的最大化。扬子江城市群的组织体系，要随着信息网络技术、交通运输技术的发展，使过去城市群所呈现的那种“自上而下”的塔尖式结构，转化为“扁平化”的多中心网络结构。

扬子江城市群协同战略的主要内容，应该集中在三个方面：一是城市产业转型升级战略，要在竞争的基础上形成明确的城市产业定位，形成中心城市服务也高度化+周围城市先进制造业的空间布局格局；二是基础设施建设战略的协调，主要包括硬件与软件两个方面，硬件方面如高速铁路，节能、低碳的交通运输系统、能源规划、水资源利用等等；软件基础设施如教育资源、卫生健康机构、社会保障体系的配置等。三是环境保护和利用的协调。如农业和林业资源、重要的开放空间、水资源的保护和协调等。

夏网生：江苏的强政府导致跨行政区域的资源整合、产业协同很难，因此产业雷同更甚于浙江，打破这种格局，必须依靠跨区域的体制机制，今后的强政府更应体现在跨区域协同上。

孙  军：协同要体现在各自利用自身比较优势的互动发展上面，在这个基础上研究政策如何支持。

协同发展我认为目前有三个层面的动力：一是基础设施一体化，这一点比较容易；二是建立地方领导者的激励机制，驱动教育、医疗、养老甚至就业等一体化，目前看很难，需要省层面专门的领导协调；三是市场化创新驱动、分工合作机制，需要做的就是，让苏南的创新源与需求者互动，其中的关键在于把高校、科研院所创新能力市场化，让科研人员能够真正走出去，省政策做好支持、配套和衔接等。

孙国民：扬子江城市群，首先是城市群落的概念，以后逐渐向一小时都市区方向发展，比如以南京为中心，以高铁为交通工具，形成一小时都市区。

扬子江城市群协同发展，需要从几个方面考虑：

（1）交通共连。推动交通基础设施现代化和一体化建设，城际铁路、高速公路、水运航运等形成陆、海、空交通网。

（2）产业共兴。城市间要形成合理的产业布局和产业定位，如南京要以高端装备和高端服务业为主导，周边城市形成中高端产业承接的产业带，既形成产业梯度，又形成产业互补和差异化发展的道路，在城市群内形成富有创造力和弹性度大的产业生态系统和产业群落。

（3）环境共护。城市群内的天蓝、水绿、气新，要靠城市圈所有城市的共同努力，加强联合环境执法，推动“五水共治”和“五气合治”。

（4）市场共建。要形成统一的要素市场，特别是金融市场、人才市场、产权市场以及产品市场等。

（5）城市群保障同城化。要推进城市群社会保障的同城化，推进城市群广大群众的市民化，共享同城一体化待遇。

（6）体制机制互通。创新机制，破除城市群之间的体制机制藩篱，如取消城际高速路收费、取消城市群之间差异化通信收费、推动异地注册的商事登记制度改革等。

从财税关系以及县治上看（如：郡县治，天下安），城市群所在的城市，特别是后进或者后发城市，财税要向县和镇一级倾斜，县域经济是我国城市化及城市经济发展的战略性平台和重要节点，这里就涉及进一步理顺和优化财税体制，特别是企业所得税、房地产相关税种以及税收返还等，同时还要考虑到到县镇层面的扩权，赋予地级市层面的权限，重点在于财政权、人事权、执法权等制度安排。

陈  雯：扬子江城市群是长三角城市群核心区北翼部分，其协同发展我认为有四个方面问题：第一，协同有内部和外部的关系问题；第二，与上海分工关系问题；第三，与苏南和苏中关系；第四，跨江三角空间的重组问题。

协调发展的重点应该放在三个方面：第一，要素市场统筹，促进产业合作。第二，公共服务共享，促进福利均衡。第三，建立成本共担，利益共享机制，促进区域合作。

闫  浩：中外的差异在于：国外的行政边界不会影响要素流通，而中国的行政边界往往就成为市场的边界。因此，如果行政区划比较合理的话，在中国调整行政区划有时就成为促进区域协同发展的有效途径。

高春亮：城市群协同的核心是总部及生产性服务业起资源配置功能，决定网络等级关系。协同的关键是5市权限上收到省里，在省层面做分工和协同决策。全球化地方化概念配合城市网络，形成世界性城市与支撑世界性城市的次级城市。相当于上海门户，参与全球竞争，长三角其他城市配合，也可以认为是产业链环节的空间映射。如果上述说法成立，协同方向及微观动力机制可得到产业组织理论支持。多数高端生产服务业直接向总部负责，所以总部集中高端服务业集中，总部透过市场营销物流决定制造业布局。

何  雨：协同发展，是个呼吁已久的话题，但一直收效甚微。《长三角城市群发展规划》和《长江经济带发展规划纲要》的出台，使得江苏沿江八市的扬子江城市群建设，呼之欲出，这也让城市群之间的协同发展重新成为当下政策取向的紧迫而重大的问题。

在推动扬子江城市群协同发展上，我认为，应该吸取之前收效甚微的教训，主要有：一是应根据最新的国家城市定位，按照城市规模与等级，确立群内中心城市，作为整合、协调的权力中心。从现状看，当下城市群内呈现两大都市圈的竞合对峙。一个是苏锡常都市圈，二个是宁镇扬都市圈。目前看，苏锡常都市圈已经较为成熟，内部分工也相对成型。比较难的是宁镇扬都市圈。圈内龙头南京，总是向西看，试图整合马鞍山、滁州等近邻，而对向东看的省内兄弟城市，如镇江、扬州等，基本没有实质性整合动作，导致该城市圈内部缺乏凝聚力，向心力。此外，随着南通向上海的快速靠拢，传统的苏中沿江城市，在扬子江城市群中，究竟该如何定位，非常困难，也亟需厘清。二是在发挥政府主导协同发展的同时，应充分注意自身的能力边界。尽管省政府可以进行不同城市跨行政区划间的协同布局，但是也无法以行政指导的方式进行推进。三是市场在协同发展中的基础性功能应该得到尊重。政府在协同发展的目标下，对产业布局进行引导，但是不能取代市场做出决策。四是在推动协同发展的同时，不应该打击地方政府的积极性，应预留群内城市之间的合理竞争，允许地方政府展开适度同质化竞争，并让市场做出自己的选择。适度的同质，有利于规模效应，甚至会导致质变，如美国的硅谷。

协同，控制好节奏与尺度，可能会有不错的结果；但是，如果掌控失当，反而可能会削足适履，损害既有城市的竞争力，限制相关城市未来的发展潜力。如果没有一个为沿江八市共同认可的中心城市，使其他城市自觉或不自觉地向其靠拢，协同，恐怕又要沦为行政协同，最终还是无功而返。因此协同不仅要考虑相近水平不同产业的横向协同，还应考虑价值链上产业价值的梯度协同。


徐  琴：都市圈的行成需要三个要件：一是有个龙头城市；二是较大的城市化区域；三是内部合作要大于竞争。个人以为，只要不是政府直接投资和强拉硬扯的，产业同质化应该属于正常的市场表现和经济现象；并且是一个地区某个优势产业形成的发端、产业集群和产业链形成的基础。无政府干预的、无数个同类企业的集聚才有了硅谷。

黄建忠：所谓协同发展，个人认为应是国家层面的概念，从来没有过真正的区域协同，没有内地农民工何来沿海的发展？没有农业省如何支撑工业大省？小区域的协同是地方利益小团体或者说是人为的行政割据。其次，区域协同必然是有重点有次要，用多数的牺牲换取少数的先富。再次，区域协同讲究的是行政驱动，往往导致人为的要素价格与市场的扭曲，造成资源错配。最后，互联网等新经济从根本上否定了区域协同。

谈  镇：第一是南京到南通沿江城市，第二是产业协调（布局，主导，支柱；积聚，集成），公共服务均等，要素流动无障碍；第三首先规划引领，率先打破户籍，选择生态、化工为协同突破口。

姜彩楼：扬子江城市协同的落脚点应该在城市层面。首先要解决群内城市功能的定位和分工问题。基础创新、关键共性技术、公共服务这些需要进行分工和规划，会发挥引导作用。在产业层面，要素流动应该更加自由，市场效率也应该更高，这应该是协同发展的重要目标

2008年金融危机对全球产业体系和全球创新资源配置都产生了重要的影响。长三角是我国科技和产业最发达的区域，是承接全球产业和科技资源转移的前哨。目前，推动长三角城市群协同发展符合国际大环境发展的需要，也是自身向更高端发展的需要。长三角城市群协同发展要面向未来科技和产业发展需要，进行长远谋划。由于长期处于追赶状态，长三角城市群一方面大力引进传统产业资本，同时又不失时机地大力培育新兴产业，产业体系中新旧产业的二元问题长期存在，如何协同传统产业和新兴产业是需要面对的问题。区域创新是实施国家创新战略的重要组织形式，长三角城市群创新资源丰富，要聚合不同城市的优势创新资源，发挥协同创新优势，并转化为产业优势，形成推动长三角区域转型的新动能。

唐启国：实现扬子江城市群协同发展需要树立共享理念，一是共享扬子江城市群区位和资源优势；二是共享协同发展基础设施，包括云计算、大数据等设施；三是共享成本优势，协同发展会降低交易成本，提高交易效率；四是共享协同发展成果，实现共享，达到1+1>2的效果。

伊道科：各地市找准自己的定位，提炼出自身的特色产业，根据定位和特色产业制订符合区域经济发展的战略，区域根据各地的战略规划进行论证，论证通过后，可以协调各方面的资源，并明确路径和分工，最重要的是战略规划要上升到相应的高度，要有延续性，不能一任领导一个思路。

陈  柳：中国区域发展总体上是竞争机制。比方说，产业协同不可能要求一市做什么产业、另一市不做什么产业，所以，协同需要：（1）高一级的行政指导和管理，主要体现在对各区域之间交通的互联、民生社保互通、生态环保的治理、地方经济准入壁垒的降低。（2）高一级行政机构对各市的产业分工、定位宜粗不宜细，产业分工主要依靠市场形成。事实上，南京各个区之间对项目都在进行激烈争夺，何况各市之间，不可避免。

周小虎：协同的核心可以放在共享经济下考虑，不仅是发展管理的协同布局，还要充分利用存量资源。解决共性技术，推进合作研发，实现开放创新都需要共享协同。共享在医疗领域已有成功实践，但在经济领域缺乏普遍的协调机制。

杜运苏：扬子江城市群协同有两个建议：一是抓住长江经济带建设机遇，加快北沿江高铁和重要基础设施建设，促进生产要素在城市群内部流动；二是可以选择一些产业推进协同，由点及面，积累经验，比如江苏沿江服务外包示范城市集群，目前有所进展，各个城市也有一定的差异化。

马步洋：昨天参观Airbus在法国Toulouse的总装厂，现场目睹A380和A350组装的惊人效率，探寻其背后产业协同的成功因素:Airbus充分发挥各国、各地原有产业分工优势，形成以主力航空飞行器产业平台为核心载体的协同配套体系，产业链分布各地，变竞争为合作、合众力以成就，成为高端制造业的成功典范，对整个欧盟区涵盖多国范围的广大区域的多个产业领域产生了协同联动、共聚合创效应，按照航空制造业远超汽车制造业的联动影响系数，其创新引领与经济支撑作用巨大。以此为例，除制度、环境、基础设施等，城市群协同发展应落在关键产业选择、引领与培育之上，不应继续原有的城市间同质竞争为主的模式，改以合作协同为主旨，依据市场化原则进行分工选择，发挥各城市原有产业基础或技术优势，这将是中国这样的后进工业国在高端制造业追赶的路径之一，即以关键产业为载体发展城市群相互协同发展的可能途径。

陈建军：都市圈的构成基础也应从四个方面考虑：经济发展、社会文化、时空距离、要素禀赋。经济发展水平的连续性、社会文化的连续性、时空距离的连续性和要素资源的互补性是都市圈的基础条件和内在动力。

（1）经济发展水平的连续性。一个成功的都市圈，需要共同的经济基础，都市圈内部各城市间，经济发展水平相近性，包括人均收入水平的类似，都是都市圈形成的经济基础，也是使得都市圈内部的产业分工，市场的整合得以顺利推进的重要条件。

（2）社会文化的连续性。都市圈的形成和运行不但需要共同的经济基础，而且需要共同的社会文化基础，即组成都市圈的各城市和地区的社会文化和传统习俗等应该具有高度的同一性或可融性，由此在都市圈内部形成绵密的社会网络。这种主要由各种正式或非正式的社会联系内生出来的社会文化网络，对促进都市圈的社会经济的一体化，以及以较低的交易成本达成都市圈的和谐发展和共识决策有着关键的意义。

（3）时空距离的连续性。都市圈内部各城市和地区在空间上的互相邻接，是都市圈形成的空间基础条件，这种距离的连续性有助于降低都市圈内部信息、资源、要素和产品流动的成本，优化都市圈的空间结构，提升都市圈的整体竞争力，时空距离的连续性是一个动态因素，交通条件的改善有助于优化这一条件。



（4）要素资源的互补性。据比较优势原理，只要在相关地区和城市间存在差异性，在区域和城市发展的合作与竞争过程中就会形成分工，而分工形成的前提条件之一就是要素资源的互补性，这种要素（指劳动力、资本和创新因素以及其他资源条件等）的互补性也是促进都市圈发展的基础条件。