【热点聚焦】农业供给侧结构性改革下的土地流转问题

编者按：日前，中央政治局会议及中央经济工作会议中，都提到了深化农业供给侧结构性改革，中央农村工作会议或将以供给侧改革为主线展开详细的农业工作部署，其中农村金融创新改革有望在明年取得突破，农村金融创新的最大看点在土地制度改革，农村土地流转问题再度成为热点。
据此，长江产业经济研究院的专家、学者们针对农村土地流转、保障农民权利等问题展开了激烈的讨论，并阐述了各自的观点。本期的推文，我们将大家的观点进行了分类梳理，如果你有什么有趣的观点或是希望对文中作者的观点进行补充、评价，都可以在下方给我们留言。
 
 刘根荣（厦门大学）：
农村发展出现新情况新问题，根本原因在于现在城市化进程对农村发展的破坏性影响。农村优质生产要素的流失严重，面临的挑战与困难也是前所未有，最突出的就是人员的枯竭、资本的稀缺、以及土地抛荒。目前即使政府加大对农村、农业、农民的投入，也无法阻止城乡发展差距的扩大。现阶段政府在试图建立农民的保障体系，但保障水平极低，农村基本还是家庭自我保障为主。农村经济的发展估计要在城市化进程进入稳定期以后，才可能重新吸收优质要素进行发展。
 
我认为三农问题解决思路要在城市化的大背景下来考察，需要从城乡发展一体化的视角来深入研究。对农村经济发展的改造也需要多个层面的探索与实践：即制度层面、技术层面、组织层面的三位一体共同推进。分田到户后，村民开荒种地积极性空前高涨，当时的效率提升是有目共睹的。现在我觉得可以考虑在一些地区通过创新制度，给予农民自由选择权是重要的改革方向。农村发展的困难其中一个重要的因素是金融化水平低，经营资金投入不足，当前通过土地确权，主要解决土地经营权的可抵押，提高农村经济的金融发展水平。例如确权后的土地进行整合入股，发展现代农业，实现规模化生产和经营，也许会更好。现在土地使用权可以流转、除非重新进行土地使用权分配，否则还可以继承，只有土地对农民保障功能彻底弱化以后，土地所有权的私有化才有可能。
 
但私有化后可能导致农民作为弱势的土地所有者很可能无法与垄断的土地资本家进行竞争，在中国产权保护不完善的制度背景下，弱势一方的个人更难维护自身利益，最终绝大多数土地被少数人垄断，使农民成为无地农民，只能做传统意义的佃农，失去了土地的保障功能。
 
刘志彪（长江产经研究院）：
中国7千多万贫困人口主要是农民，他们贫困的原因有千万条，其中最根本的是这些贫困的农民缺乏自己应有的权利和机会选择权。也就是说，农民贫困问题的关键，在于他们的权利贫困、选择机会的贫困，如：土地财产权利的贫困，迁徙权利和就业机会的贫困，享受公共福利如教育、养老、住宅和医疗权利和机会的贫困，等等，因此改善贫困人口权利和机会选择权，才是最重要的“精准扶贫”。
 
于晓华（哥廷根大学）：
从土地所有制角度看，中国的农地制度和非洲绝大多数国家非常类似：农民只拥有使用权，国家或者集体拥有土地的所有权。但从非洲土地改革看，明确产有很高成本，世界银行在非洲搞土地确权30多年，希望借此增加农地生产力和可持续发展，然而现实是推进最厉害的坦桑尼亚也就推进了55%，主要的困难是农民的坚决反对。中国农业是最高效的生产体系，处于半集中化状态——播种收割和施用农药等环节基本集中机械化，只是分散管理而已。中国的农业问题是由人多地少的制度因素决定的，等现存的农民自然死亡，城市化彻底完成，土地就可以自然集中。
 
出现农村土地撂荒是正常的，和企业停产厂房空置是一样的道理，并且由于农业生产的季节性和自然风险、市场风险高，导致只能家庭经营，美国、欧洲、日本等95%以上都是家庭经营。农村土地只是保险手段不是致富工具，因此“确权”根本保障不了农民利益，反而会给未来城市化和土地集中带来麻烦，还会造成事实上的不公平。农村土地私有化对农民不是最好的选择：（1）农民失去了保险；（2）巨大的交易成本导致农业成本高昂；（3）土地私有化后强权面对农民个人。
 
当然我不反对土地私有化，只是现在私有化还太早。农业的目标是保障粮食安全、农民收入、农村环境、农业竞争力和社会稳定，脱离了目标的土地政策没有意义。
 
何雨（江苏省社科院）：
确权，需要明确其对象与内容。农村土地权能有三个：所有权、承包权与经营权。三权分置，就是要明确三权各自的主体。现有的格局是：所有权归集体；承包权归农户；经营权可以由农户流转向公司和大户，这也是当前确权的主要内容。现在土地权能安排，已经是集体所有与私有化的混合。经营权已经私有化并确权了，且也能自由流转与变现，基本上达到了所有权私有化的目的。
另外我认为现有的三权分置可能是对农民的过度保护，会损害农业公司与大户利益，影响其经营持续性与稳定性，原因：（1）经营权流转不是一次性的，当市场价格不理想时可以拒绝流转；（2）随着农村人口持续减少，留守农村的人，可以在土地再分配调整时获得更多土地。
 
张立冬（江苏省社科院）：
当前国家实行的土地集体所有权、农户私有的承包权以及经营者私有的经营权，是一种非常好的制度。农户私人流转的，不确定性的存在会影响到流入方的土地长期投资决策。目前江苏很多地方是通过村集体建立土地合作社然后再出租给流入方，并且通过建立以实物等价补偿和自然租金增长机制来和流入方签订相对长期的流转合同。
 
王洪亮（南京审计大学）：
农地私有化后，土地流转的成本会下降，农村的经济效率一定会提高，但可能带来的问题有：土地会快速集中，有大量农民转让土地，这些农民抵御经济风险的能力不强，失去土地这一保障后，如果有大量失业，社会风险也加大；同时贫富差距会进一步扩大，阶层流动更加困难。
 
曾楚宏（广东国际战略研究院）：
明晰的产权在西方法制观念浓厚的国家非常有效，但是模糊的产权在中国这种人治色彩浓厚的国家未必不行。在我们中国的文化中，有一些东西是你知、我知，但不会明确写出来的，这就是所谓的心理契约，缔约成本低且更具灵活性。如果辅以惯例习俗等非正式制度协调，收益可能远超正式契约。目前更适合我国农民和农地现实情况的可能是这样一种产权情况，但并不是说明确产权不好和不对，只是超出了现阶段我们的国情，可能得不偿失。
 
张晔（南京大学）：
我认为田地的保障功能很低，而且很大程度上要跟资本、劳动相结合，现在新农保的保障水平太低，应该把农民纳入社保。另外土地确权的本质是为了地权稳定，限制土地调整，在我们调研的地方，地权不稳定的地方，资本不敢大规模投入，会落后一些，确权的村庄农民明显要富一些。只有地权稳定，技术和资本才敢大规模投入，并且确权以后，村干部的权力就会受到限制，对农民的剥削会减少。
根据美国农业部的数据，98%的农场由个人或家庭所有和运营。为避免出现大公司或外国生产者垄断农业生产的情况，艾奥瓦州规定只有美国农民才能购买和拥有土地，从根本上保证了农田只能在美国农民手中流转。农业生产的盈利性从根本上保证了农业的吸引力，必须要土地上能挣出钱来，土地才不会抛荒。现在地都不种了，18亿亩红线就变成了守着荒地拿补贴而已，因此农业生产方式必须要发生转变，同时还要做好社保安全网。
 
孙军（淮海工学院）：
现阶段看，城里人最重要的财富是房子，农民最重要的是土地。如果农民要进城，土地换钱买房子是根本，而土地能换钱是建立在确权和土地规模化经营之上的。
 
李湛（苏州发规院）：
确权之后也存在较大风险。比如：在云贵川林地确权，出了很多事情。在确定了更长期的使用权承包权后，早就不在当地住的农民争先恐后将林权卖给一些资本皮包公司，然后这些公司用股权去银行抵押贷款，最后宣布破产，搞掉了银行的钱却并没有违反规定。
 
翟太煌（山西证券）：
 土地兼并不一定带来失业，资金集中（富豪）或许能提供更多就业机会。
 
颜银根（南京审计大学）：
在中国农业效率还不高的背景下，土地兼并要么造成失业（机器替代人），要么驱赶农民进城。虽说中国工业和服务业吸纳能力很强，但失业时有发生，而且以农民工失业为代价。
 
蒋青云（复旦大学）：
农民对土地价值判断是动态的。就江苏农村而言，就是征地的拆迁收益和转租收益，其中前者是不可预期的可讨价还价的大头，后者是可预期的平均收益。所以实际上就是级差地租的索取权是否能部分或全部还给农民，如果可以，农村会安定许多。
 
陈爱贞（厦门大学）：
我觉得农地问题由于其特殊功能交易不能完全巿场化，还需要考虑代际问题。如果私有化，不少农民随着子女到城市去，会把土地卖掉而不是转租，那大量新生农业人口可能就无地。城市化发展稳定后再考虑私有化应该更合适。
 
刘浩（江苏省委办公厅）：
城市集聚农民成为市民，农民经营权流转，土地或出租或参股，然后工商资本（限定为农业领域）进入，可能是个办法。
 
徐琴（江苏省社科院）：
中国当年通过革命手段把地主的私有变成全体农民的私有，再通过运动把农民的私有变成公有，再通过改革变成现在的集体所有承包经营。第一次的革命死了很多人；第二次的公社化也有无数生命的代价；只有第三次承包制是平和的、增益的，这其中城市化帮了不少忙。今后，不排除私有化，但前提是，大多数现今的农家后代已经成为比较稳定的产业工人或白领工人甚至中上产。
 
文字整理：查婷俊