【今日热点】飞地经济的发展：定位、动力与协调

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本周，长江产业经济研究院院长刘志彪教授邀请南京师范大学于明超副教授组织群内专家、学者们，针对“飞地经济的发展：定位、动力与协调”这一主题展开讨论。我们精选了大家发言中的主要观点发布于这一期推文中，如果你有什么有趣的观点或是希望对文中作者的观点进行补充、评价，都可以在下方给我们留言。
 
飞地经济的发展：定位、动力与协调
 
刘志彪（长江产经智库）：
飞地经济是我国大国经济发展背景下，在区域发展非均衡的前提下，寻求发展的回旋余地和整体发展优势的一个特殊问题。
 
飞地经济，我定义它是指两个不同的行政区打破行政区划限制，以生产要素的互补和高效率利用为直接目的，在特定区域合作建设开发各种经济、产业园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢的区域经济发展模式。
 
这个定义的第一句，指出了行政区划是限制地区间产业转移、产业合作的主要障碍。行政区划代表了不同的、边界清晰的行政区的利益。产业在地区的流动，往往会影响区内居民的就业、政府税收等实在的利益，因此经济相对发达一方的地方政府，对产业转移缺乏兴趣甚至在一定程度上阻扰企业流向欠发达地区，就是一种可以理解的出于维护自身经济利益的行为。尤其是在中国转轨经济背景下，地方政府较多地干预市场和微观经济活动，因此产业自由转移的人为障碍还是比较多的。现有发展格局中的一些飞地经济，因为这些内在的原因，成长过程也不是非常的顺利。显然，这种产业在地区之间的转移障碍，会极大地影响地区间的一体化发展、均衡发展和缩小地区发展差距。这是最近八部委联合发布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》的体制机制背景。
 
这个定义的第二句，指出了一种与“反产业转移”的行政化力量相对冲的市场力量，这就是在两个不同的行政区，虽然双方可能都不会愿意把自己的产业转移到对方的领地，但是如果可以实现要素的互补和更高效率的使用，那么在一定的激励机制设计下，它们之间是有可能进行产业转移合作的。这种要素在地区间的流动，表现为现实的经济增长潜力的发挥。如一方是发达地区，当其发展到一定程度后，出现了“过密效应”，土地匮缺，劳动价格飙升过快，环境承载能力下降等，这时就有寻求发展新空间的内在需求。而另一方可能虽然是欠发达地区，匮缺的是资金、技术、管理和项目，但是它却恰好具有这个发达地区正在寻求的比较优势，它们之间就可能在市场利益的基础上达成对要素的均衡利用协定，从而把双方的比较优势转化为竞争优势。
 
这个定义的第三句，说的是在特定区域（应该主要是在欠发达地区）合作建设开发各类产业、经济园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢，是推进飞地经济发展的主要形式、内容和机制。国家八部委联合发布的指导意见，主要内容就是对鼓励这种飞地经济发展的总体要求、合作机制、统计口径和方法等问题做出清晰的政策规范。其中，合作的机制设计问题最为重要，它是直接关系飞地经济能否成功的决定性因素。
 
对飞地经济，不要做太狭义的理解。两个或两个以上的不同的行政主体之间建设的合作开发区，都是飞地经济。如果涉及开放经济，与外国政府合作建设的开发区，也是飞地经济。
 
飞地经济成功抑或失败的经验教训：双方政府之间有强烈的发展愿望；地区之间可以产生资源、要素互补优势；不能是飞出地殖民模式，也不能是飞入地肉包子打狗模式；建立起讨价还价的、利益均衡的合作机制，不能仅仅是政治任务；上级政府的激励机制到位，如给飞地经济创造政策的“洼地效应”，或不给钱，但是要给制度创新的特权或优先权。
 
陈柳（江苏省社科院）：
八部委主要鼓励江浙沪东部沿海地区以飞地经济的方式对中西部地区产业转移，这对在一定程度上减少区域之间的优惠政策比拼、恶性竞争。对西部地区来讲，可以减少不应该有的、超出限度的企业优惠政策；对东部地区来讲，部分不太愿意被转移的产业也可以尝试转移到中西部。如果当时昆山与重庆合搞一个笔记本产业的飞地经济，那对双方都大有裨益。
高春亮（南京财经大学）：
个人认为飞地经济的发展方式应该有两类，一类是大企业主导布局，一类是招商。第一类跨省市没啥难度，比如富士康，另一类是大家招商但集中在一处园区，这个成功的少，中西部合作起来难。我不大主张以发达带动落后的方式做。发达地区帮着落后地区建立园区后，企业会去吗？
 
我总结大家的疑惑:1.园区合作容易，但企业的微观区位决策如何响应？2.东中西协调，以园区入手，也算合理，但大规模产业转移己经结束，在去产能背景下，是否冲突？
 
飞地经济是城市经济溢出效果，是城市向外辐射的具体表现。所辐射产业仍然高度依赖原城市产业链。其核心是企业基于成本收益的再一次区位选择。如果力图建设大尺度空间范围的飞地，区位应当是沿边沿海，所转移也是钢铁石化等国企。其它产业不一定按政府要求去做，至于分成等制度问题不难解决。
何雨（江苏省社科院）：
飞地，是连接不同发展水平地区，推动区域经济再平衡的一个创新性举措，是两个地区优势互补，协同发展的桥梁与载体。飞地经济的关键，是能够“飞得起来，落得下去”。核心是梳理好双方的优势与利益诉求。发达地区的优势在于技术、管理与资本，而落后地区的优势在于劳工、市场与要素成本。合作，应以发挥优势为原则，以达成各方利益为动力。发达地区的利益，是过剩资本与产能转移，而落后地区的利益在于就业与税收。故，我认为，设立的飞地，应该具有区域政策特区的属性。由发达地区承担主导作用，负责飞地的定位，布局与核心管理，而落后地区主要为飞地提供后勤保障，参与税收分成，满足就业。这样，才能调动双方积极性，发挥各自优势，把飞地打造为落后地区增长极。
 
江苏园区经济南北合作出现的一个问题就是，“飞得起来，落不下去”。根源就是利益分成机制出现问题，导致双方都没有足够的动力与积极性。
飞地，就是一个增长极。如何把极做大做强，是主要目标。与其他极不同地方在于，飞地极是两个发展水平、区域文化与治理理念相差甚大地区间的合作，是外生性推力。走出落后陷阱的关键，就是直接跨国陷阱。千万不要两个政府争主导，只有发达地区主导，才能强势破局。采用所有权与经营权分离原则：所有权归落后地区，经营权归发达地区，并保证经营权三十年不变。此前飞地的失败在于利益分配畸形，是此前飞地的症结所在。无法在这一点上突破，飞地经济，就会变成飞地不经济。
司增绰（江苏师大）：
如果完全是市场行为、企业行为，就不能算飞地经济了。飞地经济合作可以考虑多种模式，区域差异小的可以用合作模式，大的可以采用租地模式，中西部地方政府把土地租借给东部地区政府，或许还有其他模式。但这都是政府主导下的。
赖红波（上海理工大学）：
作为一种跨越空间合作模式，跨区域合作一直都是存在的。现阶段飞地经济如何超过90年代的模式，打造升级版的区域合作和创新的新模式才更有意义。
于春晖（人民日报）：
我理解，发展飞地经济，是经济的区域化发展需要克服区域行政体制的制约，在小范围内探索如何适应经济区域化、一体化发展要求推进行政体制改革及相关配套改革。其中，“飞地”指跨越行政区域但经济区域联系较紧密、经济发展基础、水平接近，相互合作发展空间大，能提高资源配置效率和发展质量效益。本质上是在尊重市场力量基础上形成内生经济合力，而不是借助行政力量的传帮带。
 
产业转移是渐进的，试图跨越大的发展差距实现产业转移不如顺应经济区域化逐渐转移更有效，在产业转移渐次推进过程中实现协调发展，不适合采用类似灾后重建的对口帮扶机制。
邵军（长江产经智库特约研究员）：
飞地，在不同地区不同时间有不同的意义和侧重点。我觉得当前中国推动发达地区到欠发达地区以飞地形式合作，主要是改变观念和提高行政效率，所以飞地开发区领导班子要由发达地区配备并指挥，除极少数必须属地的权力外，最大限度减少当地干预，方能有效。
伏玉林（华东理工大学）：
“飞地经济”旨在打破原有体制约束、促进资源的跨空间配置。省内飞地经济有不少的经验模式值得总结，如广东和江苏的经验；省际的也有一些如上海—盐城的合作模式（上海正在对口支持贵州遵义）等。飞地经济是采用市场机制、突破大一统体制、促进区域联动发展的模式之一，飞地经济比原有的对口支援更进一步，更强调市场功能发挥，是以利益共赢为纽带的合作。
 
我甚至认为振兴东北经济也应该采取市场机制促进区域经济合作来搞，关键是放权搞活。地方互惠发展是打破大一统的关键。最糟糕的就是既希望通过飞地经济模式促进区域合作，同时又有一只强有力的手来干预市场以实现政策的目标。
杨锐（苏州大学）：
在城市经济学和经济地理学里，飞地经济既不能带动落后地区的发展，也不能帮助原地区的发展。飞地经济倒是可以和异地空间网络协同制造结合起来，要整就整最前沿的模式。既要保持与原地的产业联系，又要与飞入地产业有千丝万缕联系，双方企业都能从产业联系中获得好处。
 
飞地经济和大数据、智能化制造等结合起来，或许有可能找到思路。把企业价值链中的一些环节分离出去，集体打包到一个地方，再通过大数据，来协同生产体系。既能发展大数据，又能促进价值链创新。
宋文阁（江苏省国资委）：
在新技术、新产业、新业态下，传统的围绕土地要素做文章的模式或许困难重重。无论什么合作模式、无论什么产业园形式、无论什么政府主导，生产的各要素成本基本上可控，基本上透明，核心要素基本上没有竞争力。个人认为飞地经济仅是过渡紧急措施，不可能在全国全球全面开花生根，或许昙花一现。
孙军（淮海工学院）：
若飞地经济与普通的基于企业市场行为的产业转移相比没有太多优势，那基于飞地的产业转移意义何在？我感觉要解决该问题，一是中央要放权，给予地方政府更多的权力，譬如税收等优惠措施；二是对于有区域销售壁垒的生产终端产品的企业应该有一定的作用，对于生产原材料和中间产品的企业作用不大；三是从生态环保层面上，国家出台政策，要求某些污染企业要在更大规模上集聚，降低污染，这会为具有区域或集聚优势的飞地带来机会；四是飞地经济或许更适合国际间合作，当然要注意规避其中的风险。
方向阳（中国财政杂志社）：
提出飞地经济还是在想弯道超车，针对的是制造业的集聚和发展。但放在互联网化时代和促进经济全球一体化的角度，用换道超车的视角审视，由发改委牵头的这个八部委员促进区域协调发展的思路又会碰上更多新的问题。
孙国民（南大应用经济学博士后）：
要重视产业集聚区建设，特别是可以探索“飞地经济”建设。当前，我国很多地方在推进都市圈经济发展，如南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、长三角都市圈等，这是开始飞地经济的重要机遇，如浙江诸暨市正在实施“北承南接”战略，这也是周边市在诸暨发展“飞地经济”的重要机遇和战略选择，比如在次坞、店口临杭产业园以及安华诸义产业自由港开展“飞地经济”建设，也将是有益探索。
 
飞地经济的难点：一是税收收入归属问题；二是GDP统计的归属问题；三是土地资源供给及产业集中区建设及资金来源问题（建议PPP模式筹资）。
谭江涛（三峡大学）：
飞地经济模式有利于不同区域各级政府的积极性与创造性的充分挖掘，避免不同区域之间的恶性竞争，充分发挥各自的比较优势，实现相同行业企业在特定区域的充分集聚，实现知识，信息，技术，人才共享有着重要的意义和价值。
代中强（集美大学）：
飞地经济的外溢效应究竟有多大，是否进入的企业只是利用其优惠政策将低端的生产环节引入，如果这样，短期是可以创汇，一定程度上解决就业，但长期由于缺乏外溢效应，资源错配的扭曲效应可能会反噬短期的经济效益。
 
政府政策制定者要考虑将飞地经济区与国内市场联动起来，提高其技术外溢和产业拉动效应，通过产业关联，最大程度惠及国内市场。
杜运苏（南京财经大学）：
新形势下飞地经济落脚点有待明确，毕竟现在招商引资，无论是发达地区还是落后地区都越来越难。
林学军（暨南大学）：
建设飞地经济，实际上是加强各地资源要素禀赋的整合，打破行政区划的条块分割，发挥市场机制的作用，推动区域经济合作，促进区域经济发展。
改革开放，粤港澳就是相互利用各地的资源优势，创造了中国经济发展的奇迹。当时，香港的资金、技术以及先进的管理经验，与广东丰富、廉价的劳动力相结合，形成“三来一补”、“前店后厂”等合作模式。当前，在改革开放近40周年，2017年3月5日召开的十二届全国人大五次会议上，政府工作报告中提到，“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。” 这标志着继京津冀、长江经济带之后，粤港澳大湾区正式成为又一个国家战略。粤港澳大港区，就是一个大飞地。
 
飞地和“湾区”的诞生，本质上是一个区域整合的过程。粤港澳大湾区的资源如下：一是金融资源，香港作为全球最大的首次公开招股市场，最大的离岸人民币资金中心，是区内融资、资金管理及分配的枢纽。而香港和深圳的金融及经济规模加起来，就等同伦敦或纽约两大全球性金融中心，两者合作完全可以打造亚洲的"全球性金融中心"。二是交通资源，粤港澳大湾区内有完备的海港和空港群，公路网络也十分发达。三是产业资源，“粤港澳大湾区”产业结构也颇为优质，以先进制造业和现代服务业为主，港澳地区服务业增加值占GDP比重均在90%左右，内地9市制造业基础雄厚，已形成先进制造业和现代服务业双轮驱动的产业体系。四是经济资源，粤港澳大湾区整体面积5.6万平方公里，占全国土地面积不足1%，占全国总人口不足5%（6634万人），创造了9.34万亿的GDP（2016年），占全国总量的12.6%。包含"二区九市"的粤港澳大湾区，不仅是全球人口最多的城市群，而且经济总量大，2016年GDP规模为旧金山湾区两倍，接近纽约湾区。五是辐射资源，从地理区位来看，粤港澳大湾区是通往东南亚、南亚、中东、欧洲“一带一路”沿线国家的必经之地。向东是海峡西岸经济区;向西是北部湾经济区和东南亚;向北则是湖南、江西以及广阔的中国中部城市群。形成内接腹地、面向东盟的海、陆国际大通道，是“一带一路”的重要战略枢纽。因此，要努力整合粤港澳大湾区的资源，建设世界级的经济飞地。
 
如何去整合这些资源。应当有两个驱动力，一是政府，二是市场。政府的力量就是产业引导，政策扶持，当然各地政府之间会有竞争，哪个地方的营商环境好，企业负担轻、政府效率高，就可以多争取更多的企业和资源。要鼓励各地政府开展良性的竞争，反对以行政手段干预资源和要素的流动，干扰市场机制的正常运行。市场的力量就是企业的利益驱动，降低成本，提高效率，要求企业不断整合、利用资源，提高资源利用率。
 
从资源禀赋来看，港澳地区以第三产业为主，金融和高端服务发达。而广东的科技创新能力和高端制造业基础雄厚，战略纵深给予港澳充分的投资空间。香港依托珠三角，有望进一步拓展成为像英国伦敦、美国纽约一样的国际金融中心，也可以缓解当前香港面对上海的竞争压力。如此结合，粤港澳有望形成一个以香港为核心的大珠三角金融中心圈，以深圳为核心的“硅谷”创新中心圈，和以整个区域高端制造业为基地的高端产业圈，成为具备可持续发展能力和持续吸引力的大城市群。当前，粤港澳三地已经实施零关税，但三地还有边境关卡，人员、物资等要素还不能完全自由流动，三地的制度不同，货币不同，也是实施紧密合作的障碍，所以有必要逐步实施一体化的行动，促进深度融合发展，这是建立粤港澳大湾区的关键。
刘根荣（厦门大学）：
飞地经济产生的根本原因在于区域间产业合作需求，解决发达地区经济发展的土地、人才等稀缺要素约束。飞地经济运营模式应采取政府搭台、企业唱戏的模式，将飞地经济发展成为汇聚先进生产要素与先进管理模式的产业园区。飞地经济的具体制度安排，如园区建设规划、建设资金的来源与分摊、入驻企业可享受的优惠政策、财税的分成、GDP的计算等都应该通过地方政府之间协商解决。
于明超（南京师范大学）：
1. 关于飞地经济的定位。为了满足东部沿海地区产业转移的需要，或疏散北京、上海等大城市“非核心功能”，或在发达地区对欠发达地区对口支援基础上形成的，近年来各地出现了许多“飞地经济”的实践探索，显著促进了欠发达地区发展，缩小了区域差距。相对于通常的招商引资或产业园区模式，飞地经济实现了“区对区”的集约化产业转移，是一种发挥土地与技术资金管理上的互补性，互利共赢、共同发展的协同互助机制。此次八部委联合印发文件，旨在通过顶层设计来解决飞地经济发展过程中存在的制度性约束，消除存在的行政壁垒，鼓励以更具创新性的合作模式在更广泛的空间范围内，更好的发挥“飞地经济”的集聚、辐射和带动效应促进区域协同发展，服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略。
 
2. 关于飞地经济的发展动力。初期可以通过政府主导来启动“飞地经济”的发展，但只有内源性的发展才是可持续的。我认为重点在于：（1）突破行政壁垒，完善成果分享机制。为促进本地区经济发展，欠发达地区政府具有很强的激励进行飞地经济的合作，而发达地区官员迫于政绩考核的压力，常有“肥水不流外人田”的想法。《意见》中指出在政府内部考核时，对地区生产总值等经济指标“允许合作方协商划分”，将来还需进一步明确税收分成机制、规划税款划转方式，都可为合作双方的地方政府提供激励；（2）要与飞入地产业结构相契合，发挥基于产业链合作的集聚效应。飞入地以资源优势自身支柱产业为基础，将承接转移的产业与本地产业形成上下游关系形成产业链上的合作，发挥规模经济和外部性，形成产业集群辐射和带动作用，也为产业升级和新兴增量产业发展提供基础和进一步的合作空间；（3）飞入地基础设施，推进法治化的市场营商环境。欠发达地区往往基础设施较差，可以通过创新合作模式，由合作双方根据协议商定比例合理分摊基础设施建设等投入和费用，来降低显性的成本。更主要的是，欠发达地区营商环境往往与东部地区存在较大差距，许多地方甚至存在招商引资中胡乱承诺、随意变更的现象。建议通过地方立法的形式，改善飞入地市场营商环境、降低交易成本，使企业消除事后“套牢”的疑虑，是保障按照市场化原则和方式开展合作的基础。
 
3. 关于“飞地经济”合作的协调。（1）因为涉及不同行政区域的政府，地方政府间协调问题尤其重要。当“飞地经济”发展中出现问题时，省（市）内部开展的合作相对容易协调，可以通过成立省级飞地经济协调小组解决。对更高层次，可以在国家层面由发改委牵头设立跨省飞地经济园区的协调服务机构；（2）欠发达地区之间也应在更高一级上有所协调，应发挥比较优势因地制宜形成差异化的“飞地经济”合作模式，避免陷入招商引资恶性竞争的局面。
 
必须指出，飞地经济是一种地区间的产业转移方式，但是它又不同于一般的产业转移。主要区别有二：一是主体不同，前者的主体往往是地方政府，是其有意识的行为，而后者往往是企业按照市场原则的自动和自发行为。这一特点决定了在中国社会主义市场经济体制下，只要不搞拉郎配，不搞行政命令瞎指挥，飞地经济式的产业转移方式，比市场驱动型的零星转移具有更快的速度和效率。二是前者是产业集群、产业链形式的规模化产业转移，是“一个面对另一个面”的转移，而后者往往是单个企业、单个项目的零星化转移，是“一个点对另一个点”的转移。显然，发展“飞地经济”，有利于加速“飞出地”的产业结构调整和升级，有助于腾笼换鸟、凤凰涅槃，同时也有利于加快相对落后一方的“飞入地”的经济发展水平提高，其总体上的作用，则是缩小地区发展的不均衡态势，提高中国经济增长的潜在能力和现实表现。
王修志（广西师
飞地经济本质上是一种跨区域开放合作的经济发展模式，其特征在于打破行政区划壁垒，借助市场机制实现要素跨区域流动和资源跨区域优化配置，其目标在于实现市场主导的区域协同发展和成果共享。
 
其一，体制改革意义。区域协同（协调）发展，一直以来受制于体制机制束缚，要素跨区域流动和资源跨区域配置效果大打折扣。十八届三中全会强调市场配置资源的决定性作用，这个作用的发挥在逻辑上必须以打破行政体制机制束缚为前提。因此，发展飞地经济，突破口即在于以行政体制改革创新区域政府间合作机制。
 
其二，政策创新意义。此前，各省区市多有战略性框架性合作协议，但由于政策掣肘，多数协议无法执行。飞地要真正实现市场主导企业“唱戏”，先决条件是政府“搭好台”，这必然离不开政府的政策扶持。由于涉及两地政府，相关的土地政策、税收政策、产业政策等均需要大胆突破大胆创新。
 
其三，实践示范意义。飞地经济事实上已进入2.0版本，探索出区域间“开放”“协调”“共享”发展的新模式新路径，是《指导意见》的应有之意。各省区市因地制宜，在实践中培育示范样板。
 
粤桂合作特区作为目前全国唯一横跨东西部省际流域的合作特区，其试点价值值得，基本实现了体制一体化、机制同城化、政策特区化发展。但从粤桂合作特区的运营实践看，上级政府放权不够、管理机构合作机制不完善是尤为突出的两大问题。
 
以体制改革推进放权，以政策创新实现落地，是实践一线取得成效的当务之急。