长江产经智库圆桌会：国务院颁布的“土地新政”对中国经济发展意味着什么？

编者按
3月12日国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》，这对中国经济下一步发展，尤其是城市规模、城市布局等有什么重要影响？南京大学长江产业经济研究院院长刘志彪教授组织专家学者就上述问题进行讨论。

吴跃农｜中国民营经济研究会
土地权下放：（1）有利于对红线之外土地的高效利用，提高镇城化率、减少农村人口与农村建设用地的可扩张性正相关；（2）使地方政府有拓展自然生长土地的积极性和作为。江苏是海洋大省，又是苏北农村沿海滩涂旺盛的生长大省，在化滩涂为农村建设用地上有充分空间，有利于运用好这笔自然馈赠，充实江苏土地资源；（3）意味着农村集体非粮土地更多转化为工业化用地，农民转换身份，成为工业"地主“，或以土地入股；（4）地方、基层政府手中握有资源权，一方面获取管理资本，一方面能在提高城镇比率中能更有为，与市场有效相匹配，推动下一阶段中国非农化大转型；（5）中国的发展必定是一个缩小农村空间、增强城镇空间的历程，土地的使用性转换根本在于政府按照城镇化步骤推进，这个放权，其重大意义即在于此，否则省及基层政府手中无米，是煮不出改革大餐的。改革开放是从农村种粮方式开始，今天，还要从农村用地支撑新的腾跃。

闫浩｜苏信会
《决定》是在我国经济发展面临国内外诸多不确定因素，同时我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变的条件下做出的促进中国经济稳定健康发展的重大战略举措，其核心就是通过扩大省级政府建设用地审批权限，进一步调动地方政府投资积极性，保持中国经济运行在合理区间，确保在2020年实现全面建成小康社会和“十三五”规划目标。虽然这是一个普惠政策，但是对不同地区来说，能够享受的政策红利还是有差距的。对于长三角、珠三角等建设用地十分紧缺、发展空间受到严重制约的地区来说，无疑是雪中送炭。对于其它土地资源相对宽裕的地区而言，政策红利是要打点折扣的。尤其是将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级政府批准的试点，首批试点地区为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，显然这个部署与长三角、珠三角、京津冀和长江经济带等区域发展战略是紧密联系，环环相扣的。可以预见，随着政策的落地实施，上述地区的城市空间和产业布局空间将获得进一步的扩展，沿海经济带和长江经济带将在中国经济的突围战中继续发挥主力军作用，其中的重点城市群将组成引领中国经济前进的动车组。

王亚利｜产业知识产权分析
土地新政对产业及经济高质量发展具有很强的促进作用。土地新政有利于试点省市的城市规模扩张，建设中心城市+卫星新城有助于抑制中心城市的高房价，对区域产业集聚和发展所需的高层次人才更具有吸引力。各试点省市可以根据产业发展需求，明确中心城市和卫星新城市的分工，中心城市聚焦优势产业强化科研和金融、技术转移转化等现代服务业的功能，卫星新城市承载研发成果产业化、生态居住及休闲等功能，基于产业链布局的中心城市+卫星新城之间可以通过横向合作，实现产业链上下游及产业链之间的强强联手。

谢杰｜浙江工商大学
此类政策规定对于深化“放管服”改革，以及改革各地方的用地政策等有积极的作用。客观上使得土地转性的审批工作压缩，有助于促进部分农用地的用地性质转变，对于相关建设用地的增加也是有积极作用。因为在实际过程中，在一些城乡建设用地增减挂钩的地方，耕地转为建设用地是有制度保障的，但是审批程序比较慢，这使得部分土地难以按时转性，最终也影响了用地工作。但是极为关键的考虑在于：要用好管好下放的审批权，避免个别地方重蹈土地财政的覆辙。非常需要细化具体操作，特别是规范地方政府行为，明确和加强土地开发的社会经济责任担当，以避免重蹈一管就死，一放就乱的局面。

汤秀平｜上海钧智律师事务所
此项决定出台的大背景是深化“放管服”改革，赋予省级政府更大用地自主权。我国各地区土地利用状况差别很大，省级政府统筹一省用地管理，更贴近实际工作，更好地服务于经济建设大局。省级政府根据本省实际，规划城市布局。这是一个审批权力的下放、审批程序的优化。但是依法管理土地、严格保护土地资源、维护被征地农民合法权益没有变。

张建忠｜国开行江苏分行
此次中央向地方审批放权，赋予了地方更大的用地自主权，把过去的中央集中审批转变为省级层面的自主审批，将有利于在省级层面统筹行政辖区内土地资源的高效集约利用。需要注意的是，耕地红线、依法审批和防止腐败是放权过程中不能突破的三个法律边界。

杨国强｜经济管理出版社
此举解放了那些在城市中长期占据而不使用土地，盘活了土地的使用率。而距离城市中心的区域，可以更加有效的利用土地资源，搞建设，带动区域经济发展，缓解城市中心的压力，形成真正的卫星城。

郑登元｜南京审计大学
试点单位在4个直辖市，以及广东省以及长三角一体化的三省一市。发展经济的意图明显，并推进城市城镇化的发展。由于经济与财政的压力，这个措施也可以让地方政府有更多的土地收入，好推动地方建设。同时，文件仍然坚持了环境与农业的重要性，可持续发展，保留农业的自主性。摘要大致的重点及可能的影响：放权，可持续发展性，促进试点省市的经济发展，财政收入，城镇规划。

杨志勇｜中国社会科学院财经战略研究院
省级政府可以更灵活地配置土地资源。可以缩短审批时间，解决地方事事都要跑中央层层审批的问题，圈子之外的自主权明显扩大。对地方推建设项目有利。

孙军｜江苏海洋大学
当今国际竞争的重要基本单位是中心城市和城市群，现行政策虽然能够通过土地占补平衡进行置换，但地方政府却不拥有主动权，审批程序也较为缓慢。《决定》改革了土地管理制度，增强了土地管理灵活性，给了发达地区城市和城市群更大的决策权，这是十九大以来相关决议的承接，有利于充分发挥地方政府的积极性，更好地尊重了土地配置效率原则，使优势地区拥有了更大的发展空间。同时，《决定》进一步发挥效用需要配套政策：一是要逐步取消户籍制度，全面放宽城市落户条件，完善配套政策，打破阻碍劳动力在城乡、区域间流动的不合理壁垒，促进人力资源跨区域转移和优化配置。二是在此过程中，要增强主体功能区的特殊保障功能，以最严格的制度保障我国的粮食安全和生态安全。

蒋青云｜复旦大学管理学院
首先，授权和委托之后还需要进一步放权，否则可能是配合促进经济发展的一个权宜之计，政策的作用会削弱；其次，土地供应一直是影响房地产一级市场的核心要素，因此这一政策很大程度上会对房地产市场的规模有刺激作用；第三，授权和委托用地审批权，跟各地土地性质的结构有关系，也受各地土地市场需求的影响，所以对各地经济发展的作用程度不一样。

霍伟东｜西南财经大学
本次“土地新政"试点区域为直辖市加广东省与长三角一体化地区。首先试点地区选择上有考究，虽然是放管服下的土地审批权限下放，但这些地区是我国经济最具活力与最具影响力，也最有引领中国经济发展的区域，相信当地政府能更好地利用好这个政策，为国家试出一个更好更集约高效用地的经验以为全国推广；其次，这些地区担当在全球衰退、抗疫与贸易战多重压力下如何引领中国经济一枝独秀的重任。用好土地新政，对于招商引资项目具有重要影响，尤其是增加有效土地供应降低用地成本从而利于项目与产业发展。第三，我们必须认识到当前稳增长保就业任务极其艰巨。土地新政无疑为地方政府加大投资提供了一个平台和机会。刺激政府和社会的新一轮投资对于本年度确保相关经济社会指标完成有一定效果。

杨建中｜南航加凯
建议在放权的同时，也要做好监督工作：（1）对“永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地”要有明确的界定并设置红线。涉及占用以上功能用地的违法行为要有比较严厉的惩治手段。（2）充分利用大数据、AI和北斗技术，对用地审批、审批后土地进行监管，发现违规问题及时督促纠正。（3）建议纪监委在试点省份提前介入，预防将承接的用地审批权进一步授权或委托，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。（4）成立土地监管执法大队，专门负责审批过程中、审批后土地监管，以防过程中和事后执行变形。

王修志｜广西师范大学
当前，尽快恢复疫后经济社会发展活力是第一要务。中央和地方已相继制定或启动了一系列建设项目规划，在此背景下出台《决定》有助于相关建设项目顺利实施。《决定》选择的试点地区值得关注。第一批选择的北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8个省（直辖市），分别代表了京津冀、长三角、粤港澳、成渝等四大城市群，是区域发展的重要增长极，也是承接用地审批权限条件最成熟的地区，有助于区域地方政府之间根据区域发展规划协调土地资源配置。当然，作为中央启动“放管服”改革的标志性举措，在试点过程中要按照“放得下、接得住、管得好”原则，央地两级政府还应进一步健全权责匹配机制。

仝文涛｜南大博士
“土地新政”对城市发展来说，省一级政府具有更强的发展大城市的动机，这将对具有较强内生发展潜力的大、特大城市发展产生积极影响。对原来因限于规模发展的城市注入发展红利，如生产空间的扩大、居住空间的改善等，这将增加区域中心城市的吸引力，加强大城市对区域资源的虹吸能力，同时对于中小城市的发展，尤其是中西部中小城市的资源流失可能大于“土地新政”带来的红利，造成城市分化，此外还应警惕城市“摊大饼”的发展倾向；产业发展来说，“土地新政”有利于改善城市产业布局，产业发展空间的扩大能够延长产业链，增加产业发展的根植性。此外“土地新政“可能延续土地财政，有利于缓解当前地方债务过重的风险。