颜银根：构建我国高质量发展的城市群体系

作为发展中大国，中国城镇化取得的举世瞩目的巨大成就。2019年底，中国常住人口城镇化率达到了60.60%，城市常住人口达到了8.48亿人。尽管中国城镇化水平获得了快速发展，但中国城镇化的质量提升任务依然艰巨。农业转移人口市民化问题依然突出，2019年底人户分离数为2.8亿人；中心城市溢出效应依然较弱，单中心城市群中心城市进一步扩张；城市经济效率依然低下，城市群内和城市群将竞争大于合作。

作为中国经济的主要承载力量，城市群更好地促进了资源在空间上的配置。截至2020年12月，初步完成了19个国家级城市群中16个城市群的规划工作。而从这些规划的和尚未规划城市群规模和数量来看，中国的城市群正面临着前所未有的挑战。作为人口大国，构建大国城市群体系以推进中国城镇化的发展显得尤为重要。大国城市群体系不仅包括小城镇、城市、都市圈、城市群，更因包括城市群中心城市、边缘城市、卫星城镇等，城市群间按照一定的规律分布，城市群内的都市圈、都市圈内的城市、城市内的小城镇同样按照一定的规律分布。

随着互联网+、人工智能和大数据的应用，城市智慧时代已经来临。城市、城市群之间的数据共享、协同治理成为现实，大国城市群体系构建成为可能。在城市化发展新阶段，大国特征与智慧时代决定了中国城市体系将是多层次的，大国城市群体系应当成为未来中国城市体系的主体体系。大国在政策灵活性、经济体量、市场容量等面临着更多的挑战和机遇，如果不能构建好城市群体系，势必会影响到中国经济高质量发展。以构建大国城市群体系为统领，促进城镇化高质量发展，既是中国城镇化发展的要求，更是中国经济高质量发展的要求。通过加快农业转移人口市民化，从微观上夯实大国城市群体系基础；通过发挥中心城市溢出和带动效应，从中观上提升大国城市群体系素养；通过提升城市经济效率，从宏观上开拓大国城市群格局。

一、依托小城镇加快农业转移人口市民化，夯实大国城市群体系的微观基础

2019年底，中国户籍人口城镇化率只有44%，比常住人口城镇化率低16.2个百分点。人户分离引发了流动人口居住、子女教育和养老的问题，增加社会治理成本，降低了土地等资源利用效率。为此，国家出台了系列文件从放松落户政策、建立奖励机制等多角度推进农业转移人口市民化，着手解决1亿非户籍人口在城市落户问题。利用小城镇解决农业转移人口市民化问题，构建城市群体系的高质量发展微观基础，符合城市等级体系理论。

不同于西方国家的城市化进程，作为发展中大国的中国形成了独特的“两步走”城镇化历程：第一步，农业转移人口从农村流向城市就业；第二步，农业转移人口在城市定居落户市民化。但中国的城镇化在第二步历程中面临着两个方面的困境：第一，农业转移人口集中的超大、特大城市并未放开户籍，形成了空间错位；第二，城市高房价和农村土地分别形成了农业转移人口市民化的城市推力和农村拉力。农业转移人口市民化出现了难度较高但意愿不高的困境，回流加速、跨省流动下降等新迹象频频出现。

依托中心城市周边的小城镇，通过发展城市群体系，能够从根本上解决当前农业人口市民化过程中面临的两个问题。针对农业转移人口落户空间错位的困境，利用中心城市周边的小城镇解决落户问题，在小城镇内解决子女教育、养老等问题，加强教育、医疗等资源郊区化，实现了工作与家庭生活的一致；针对农业转移人口面临的城市推力和农村拉力问题，利用土地空间置换解决居住问题，实现居住地与工作地相一致的目标。通过中心城市周边的小城镇解决农业转移人口的市民化问题，在降低城市治理成本的同时也提高了土地利用效率，从微观上夯实城市群体系高质量发展的基础。

二、依托中心城市发挥空间溢出效应，提升大国城市群体系的中观素养

从2010年开始，中国已经着手建设北京等9个国家中心城市和沈阳等6个国家区域中心城市。十九届四中全会进一步提出了“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”，对于促进要素空间流动、提高资源利用效率具有重要的意义，对于促进高质量发展、区域协调发展具有重要价值。利用中心城市解决外围的城市发展动力不足问题，提升城市群体系高质量发展的中观素养，符合区域非均衡发展理论。

从城市的发展到都市圈、城市群的发展，中心城市在中国的城镇化中获益良多，但外围城市的收益却极为有限。一方面，中心城市吸附外围城市的要素资源，对外围城市产生负向的集聚阴影效应；另一方面，中心城市向外围城市溢出知识和技术，对外围城市产生了正向的溢出和带动效应。整体而言，外围城市获得的溢出效应要低于集聚阴影效应。究其原因，主要包括如下三个方面：第一，教育、医疗卫生等资源过于集中于中心城市，外围城市难以留下人口等发展要素，导致集聚阴影效应较大；第二，外围/中心城市的数量比相对较高的，单个中心城市难以带动多个外围城市，导致溢出效应较小；第三，中低等级的中心城市尚处于吸附资源阶段，并未能够对更低等级的外围城市形成溢出效应。

以中心城市为引领，形成“由点及面”的经济空间发展新格局符合区域经济发展规律，也与改革开放初期经济特区以及沿海开放城市等战略具有异曲同工之处。针对中心城市集聚阴影效应较大的问题，通过“柔性”引进中心城市人才解决外围城市医疗、教育等行业人力资本不足的发展瓶颈，以此留住劳动力以及其他行业人力资本，形成“人口、产业、城市”一体化发展的模式；针对溢出效应和示范效应不足的问题，通过形成多个中心城市来解决单个中心城市无法带动的困境，通过加速一体化来促进中低层级中心城市向外围城市的溢出效应。随着高速铁路、高速公路等基础设施网格化的发展，依托多中心城市、多层级中心城市解决溢出效应和示范效应不足的问题，从中观上提升城市群体系高质量发展的素养。

三、依托城市群提升城市经济效率，开拓大国城市群体系的宏观格局

从2015年至今，国务院发布了长江中游城市群等12个城市群的发展规划批复。按照“十三五”规划纲要，截至2020年底完成19个城市群的规划工作。城市群并非城市在空间上的简单堆砌，更加需要城市间的相互协调来促进城市群的深化发展，包括加强要素空间流动、促进城市间交通便利性以及提高城市间的产业分工等。利用城市群来解决城市经济效率不足问题，开拓大国城市群体系的宏观格局，符合最优城市规模理论。

城市经济效率与城市的规模有着直接的关联：城市规模太小，规模经济难以发挥作用；城市规模太大，城市拥挤效应凸显。随着一体化程度的加深，城市与城市之间的经济关联性正在加强，城市经济效率低下的原因同时包括以下两个方面。第一，不同城市规模不匹配，导致地区之间的经济往来非对等化，难以实现一体化协同发展；第二，不同城市（群）专业化程度低，导致竞争大于合作，难以发挥规模经济。

以城市群为媒介，通过发展城市群体系，能够从根本上解决城市效率低下的两个问题。针对城市规模不匹配的问题，依据最优城市群规模来对城市进行分级分类发展指引，推动城市群内不同城市的统筹；针对城市（群）专业化程度低的问题，利用城市群打破行政边界，促进城市从全域视角分析竞争与合作的关系，实现城市间的分工与协作。在大国城市群体系中，优化城市和城市群布局成为重要环节，无论是城市群间还是城市群内不同城市间都存在着最优规模问题。通过最优城市群规模解决城市经济效率低下问题，从宏观上开拓大国城市群体系的宏观格局。

颜银根  南京审计大学