近年来，数字经济发展迅速，已成为拉动经济增长的重要引擎。《数字中国发展报告（2022年）》 显示，2022年我国数字经济规模达50.2万亿元，总量稳居世界第二，占GDP 比重提升至41.5%，数字经济成为稳增长促转型的重要引擎。数字经济的发展也深刻改变了社会经济结构和经济运行方式，给税收治理带来严峻的挑战。
一、税收征管的主要问题
（一）税收的立法基础受到冲击
数字经济作为一种新的经济形态，具有虚拟性、渗透性和外部性的特点，发展速度快，辐射范围广，影响深远。数字经济的快速发展，不仅深刻地改变了人们的生产和生活方式，也对现行的税收立法基础带来了冲击和挑战。
一方面，工业经济时代主要以物质生产为主，传统的税收立法主要来源于物质世界。数字经济的快速发展，带来了极其丰富的数字产品，由此形成了规模巨大的数字产业，而现行的税收立法很难制约虚拟产业交易中的逃避税行为，由此对税收的立法基础造成冲击。从税收立法进程上看，对数字经济税的基础性法律尚未启动。我国现行的税收法律法规也没有对数字经济中纳税人的权利和义务进行具体的规定，也没有就税务机关对数字经济进行有效监管和服务提出具体的要求，这就导致了在税收征管法律层次上存在着漏洞，贯彻税收法定原则上存在着一些盲区。由于数字经济自身的特性，其对税收法治体系的要求会非常严苛，因此对现有的法律体系亟需补充完善。
另一方面，数字经济快速发展催生新模式、新业态，国际税收规则受到严重冲击。数字企业在提供跨境数字服务时并不需要在当地设立常设机构，除了在已开征数字服务税的国家经营，即使产生盈利，也无须向对方国家缴纳税款，这可能带来税收规避、税基侵蚀和利润转移等问题。比如随着数字经济的发展，浙江省的引进外资企业会倾向于投资第三产业，其常设机构不再拘泥于物理实体，要认定该非居民企业有限合伙人在境内是否构成常设机构，就会面临较大的挑战。
（二）现行税收制度面临挑战
由于现行税制基本要素的确定规则是针对传统经济而构建的，而数字经济带来一些新的变化，导致现行税收制度中多个基本要素的适用性受到挑战，税收制度的可持续性面临一定威胁。具体而言，数字经济对税收制度的冲击与挑战主要体现在纳税主体、课税对象和纳税地点三个方面。
在纳税主体方面，数字经济带来了纳税主体的经营分散化，导致纳税主体难以被有效监管。数字经济纳税主体依托互联网平台进行各种交易活动，使其经营相较于传统经济明显分散化，使税务部门相较于以前更难准确地锁定纳税义务人，进行有效的监管。以直播带货为例，资金流向上显示纳税主体有第三方支付平台、直播平台以及网络主播，然而直播带货的形式多样与分散，很难对其真实身份进行判别，使得纳税主体难以明确。作为曾经的头部主播之一，“薇娅”和其合伙人利用直播平台纳税人身份的不明晰逃税漏税高达6.43亿元。数字经济如火如荼发展的背后，对如何清晰界定纳税主体提出了迫切的要求。
在课税对象方面，数字经济突破了时空限制，使生产要素的流动更加迅速，经营主体的业务范围边界更加模糊不清，给课税对象的准确判定带来困难。例如，在网络时代以前，音乐通过CD或者磁带等媒介来出售，而随着互联网的普及，人们可以在QQ音乐、酷狗等音乐平台通过充值VIP或者单首付费的方式收听音乐，但对于音乐平台来说，其销售的究竟是商品（音乐产品）还是服务（音乐服务），现行的税收法律并没有做出具体的界定。因而，在数字经济中，一些实物商品通过数字化方式进行流动，改变了产品的外在形态，使课税对象性质难以准确界定，带来了征管盲区，会造成不公正的税收负担。
在纳税地点方面，数字经济领域的经营者可在不设立分支机构的情况下向不同地区甚至不同国家的消费者销售商品和服务，导致数字经济无法像传统交易一样准确确定纳税义务发生地，也就无法合理划分税收管辖权。经营主体的户籍所在地、实际居住地和实际经营活动所在地可能都不在同一个地点。比如，a地的经营主体在b地设立办公机构，货物从c地送到买方所在地d地。生产地、经营地与消费地之间的分离不仅会进一步增加纳税地点认定的难度，还会导致税收与税源的背离，打击地方政府的积极性。
（三）税收征管能力有待提升
第一，目前涉税征管信息数据的取得和应用缺乏法律依据。在现有税收征管模式下，税务部门对于各类电商平台主体基本可以做到有效税务监管，但对在各类电商平台开设店铺销售产品和提供服务的经营主体却很难依法获得相关的数据支持，这部分企业和自然人的监管较为困难，存在着数据权限的问题。线上交易过程的实现依赖于第三方平台，交易中产生的涉税数据也被保存在了平台的信息库里。税务部门单纯依赖对银行资金转账情况进行调查，很难全面掌握第一手资料。同时，一些纳税人也会使用超级密码或者双倍保护权限来隐匿相关信息，这也会给涉税信息的获取带来困难。除此之外，由于在线交易自身的特点及互联网、区块链、大数据等信息技术的广泛应用，使得电子数据有被篡改或造假的可能，这些都使得税务部门收集相关涉税信息变得更加困难。
第二，数字经济的复杂性要求税收征管机构工作人员具备高水平的技术能力和专业知识，包括数据分析、大数据处理、人工智能等方面的应用。在这些领域，税收征管体系存在技术水平和相关人才的短缺，限制了税收征管能力的提升。以W市为例，其税务人员普遍缺乏计算机和信息化知识，缺少相关的专业培训，平时更多地是重视财税知识的培训。这一点在日常征管工作时也可反映出来，税务人员往往通过金三系统中的一户式查询模块等现有的功能来提取数据，很少会有人使用Sql语句等技术手段抓取目标数据。在数据分析环节，税务人员往往采用传统的Excel表格对数据进行简单的处理、VLOOKUP比对等，难以对大批量的涉税数据进行深度挖掘。
（四）税收共治的范围仍需扩大
涉税数据的实时收集、整理与共享是税收数据挖掘的基础。然而，涉及涉税信息共享机制的单位较少，向税务部门提供涉税相关信息的单位主要集中于公安、住建、交通、工商等政府部门，而银行等金融机构以及电商平台等企事业单位与税务机关的交流较少，税务部门无法取得税收征管权限以外的涉税数据，更缺乏统一的数据采集标准和数据政策，各个部门之间数据的互通性差、数据的可达性低。在信息管税的背景下，为了使税务部门在税收征管和数据分析上占据主动地位，亟需让税务机关了解和接收更多、更全面的信息，打破目前传统的独立决策和单独行动的工作模式、部门间和区域间的决策孤岛现象。
从全国性法律法规层面看，目前的法律法规对数据共享工作的规定比较少，仅对数据共享工作做出原则性、概括性的简单描述，提出各部门应当协助税务机关履行职责，导致税务局在实践时缺乏相应的指引，在和其他部门要求开展数据共享工作时无法可依，无章可循。在地方性法规层面，以W市为例，虽然各市税务局在当地市政府的支持下与其他部门开展数据互通互联工作，但是相关约定并没有以文件的形式发放。数据共享机制比较模糊，没有明文规定数据共享涉及的单位、数据的规格种类、统计的口径、传递的频率、交换的渠道等等，制度约束力相对较弱。目前涉税数据共享工作的开展只局限于地方，缺乏跨区域数据的共享。
二、应对税收治理挑战的方案
（一）优化税收法治体系
税收立法是法治国家建设的重要内容，也是税收法治化的重要表现。对于促进数字经济发展的税收立法而言，要切实落实税收法定原则和《贯彻落实税收法定原则的实施意见》所确定的路线图和时间表，有序推进税收立法。
首先，落实税收法定原则。为更好地推动数字经济健康发展，未来修改税法时要坚持税收法定原则，坚持依法纳税和依法征税，维护税法的权威性和公平正义。
其次，加快修订完善税收实体法内容。在我国现行的18个税种中，已经有12个完成立法，但还需不断修改、补充和完善，增加应对数字经济发展的内容。在增值税方面，要扩大数字经济增值税征收范围、完善网上销售商业模式增值税制度，对网络业务征收增值税。在所得税方面，要扩大预提所得税的征税范围，加快反避税立法。
最后，加快《税收征管法》修订。依据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国电子商务法》等相关法律，以《税收征管法》的修订为契机，充分考虑数字经济所带来的诸多挑战，在《税收征管法》中增加数字领域经营主体的税务登记、信息披露、申报纳税和税额确认等相关条款，明确数字经济活动的税收征管事宜。
（二）优化税收宣传和教育体系
第一，增加定期税法宣传的次数。中国每年4月为税法宣传月，在此基础上，建议在下半年再增加一次固定的税法宣传月，如10月份，通过多种方式的税法宣传，为纳税人提供充分的整理资料，为次年的汇算清缴工作做好准备。
第二，税务部门积极与各大平台合作，开辟专门栏目，提供常见疑难问题解答和税收政策信息。结合数字经济的发展趋势，顺势培养互联网思维，在信息化平台的战略布局、人力调配、载体创新和平台运行上下功夫，适应互联网媒体信息碎片化、精品化和快速化等特征，创作出形式新颖、群众喜闻乐见的优秀宣传作品。
第三，顺应数字经济发展，开发一些人工智能技术的宣传工具，提升宣传效果。如开发和推广“纳税申报聊天机器人”、利用人工智能处理用户信息，提供24小时、个性化的数字服务体验。
第四，强化弱项，以人才支撑扛起税收使命。党的二十大报告提出，建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍。在推进税收现代化建设中，必须强化人才支撑，努力做大做强做优税务人才队伍。要主动对接平台经济精准监管催生出的精通人工智能和大数据领域专业知识的复合型税务人才需要，切实加强税务部门在风险管理、大数据应用等领域的水平，凝聚税收现代化建设的磅礴力量，坚决扛起服务中国式现代化的税收使命。
（三）构建税收大数据体系：以数治税，以税治数
在涉税数据管理上，人工智能可以为税务机关带来新的数据采集和整合方式。
税务机关可基于大数据分析平台，对海量的涉税数据进行清洗、分类、汇总，并整合成税务机关数据仓库，以用于后续的数据分析及预测工作。同时，可通过构建统一的数据交换与共享平台，规范数据采集、共享的格式与口径，并结合区块链技术确保数据的准确性，在税务机关之间、税务机关与第三方平台之间以及税务机关与其他政府部门之间加强合作，形成税收治理合力。通过积极利用大数据和人工智能技术促进税收治理，税务机关可实现由“以票管税”升级至“以数治税”监管模式，将“信息孤岛”局面转至“精诚共治”格局，迈入与数字经济充分适配的“智慧税务”新领域。
另一方面，税收作为国家财政的重要组成部分，不仅仅是收入的来源，更是政府引导数字经济发展的有力工具之一。在当今数字经济蓬勃发展的时代背景下，税收政策的制定和调整可以有效激发数字经济的活力，促进其持续健康发展。
政府可通过降低数字经济相关产业的税收负担，鼓励企业增加投资，加速技术创新，推动数字经济生态系统的形成，进一步提高企业盈利能力，为其在科技研发、人才培养等方面提供更多资金支持，从而培育新的增长点。同时，可通过建立清晰合理的税收政策框架，规范数字经济领域的市场秩序，引导数字经济企业合规经营，减少不正当竞争和偷税漏税行为，维护市场公平竞争环境。
最后，通过税收政策的差异化设置，比如对初创企业给予税收优惠、对成熟企业适度调整税负，可以更精准地支持不同阶段的数字经济企业，促进全行业的均衡发展，保障数字经济的可持续增长。
（四）推动税收征管改革
在数字经济时代下，税收征管要不断地深化改革，规范税务执法、精准税务监管、便捷税务行政，以推动市场的高效运行。
第一，规范税务执法，增强税务机关的独立性，减少地方政府对税收征管的过度干预、不当干预，依法征税，减少行政壁垒。同时税收各部门之间也要加强互联互通，合力进行监管和约束，减少由税收返还变相形成的“税收洼地”现象。
第二，提高税收监管的精确性，由“以人管税”逐渐过渡到“以数治税”，充分利用大数据、人工智能、云计算等技术，进行事前事中事后的全程精准监控，有效降低企业偷漏税行为，也打击有关办事人员与纳税主体的合谋行为。
第三，简化税收征管过程中繁琐的办税流程，降低过高的办税时间成本，精简纳税的资料报送和复杂流程，采用智能化服务提高效率，使征税人将更多精力放在关键事项上，纳税人将更多资源投入自身良性发展上。
踪家峰，长江产业发展研究院研究员；
褚敏，东北财经大学副教授；
杜未晞，长江产业发展研究院研究助理。
文章来源：《长三角与长江经济带观察》2025年第3期
