引言
日前，党的二十届四中全会胜利闭幕。会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为“十五五”规划的制定提供了总体部署，也为各地区、各部门编制“十五五”规划明确了总体方向。在此背景下，南京大学长江产业发展研究院研究团队结合前期实地调研与专题研究，就“十五五”规划的编制思路提出若干建议，旨在启迪思考，为推动我国经济社会高质量发展贡献智慧。
本期推出的是《“十五五”期间培育壮大新兴产业、未来产业需要重点关注的问题、挑战及对策建议》。
培育壮大新兴产业、未来产业既是我国积极利用第四次工业革命实现“换道超车”的重大机遇，也是“十五五”期间我国发展新质生产力、推进现代化建设的重要任务。虽然当前全国各地正在积极布局，但是这一过程中面临诸多问题与挑战，值得进一步关注。
一、“十五五”期间培育壮大新兴产业、未来产业需要重点关注的问题
“十五五”期间培育壮大新兴产业、未来产业需要关注的问题有很多，如科技创新引领产业创新的体制机制、传统产业、战新产业与未来产业之间关系处理、教育科技人才的有机链接与良性循环、资金支持与风险分担机制、科技国际竞争与合作的平衡等等，但是根据过去的发展经验，我们认为下面两类问题是重点：
1.如何有效地避免各地区“一哄而上”，导致产业畸形发展而迅速陷入“内卷式”恶性竞争状态？
“一哄而上”式投资新产业，是“行政区经济”中独特现象，也是难以治愈的体制性顽疾。对此我们的体制机制迄今没有形成好的对策性办法。随着新兴产业、未来产业作为新质生产力的重要内容被各类文件不断提及，当前各地方政府意图纷纷抢占发展先机，加速布局热点赛道。但同时地方政府、企业界甚至学界对关于未来产业发展规律的认识尚不充分，部分地方甚至存在将“发展未来产业等同于新一轮项目投资”的认识误区，在缺乏科学论证和区域协调之前就已经开始盲目布局，已出现“抄作业”式的“扎堆”苗头，将量子信息、人工智能、氢能等名词纷纷写入文件。
例如，2024年以来，许多省市快速出台文件都将低空经济列为产业发展重点方向，并相应推出一系列补贴、税收等产业政策。然而并非所有地区的都具备发展低空经济的产业基础和条件，且低空产业本身也尚未呈现出大规模的应用需求。这将很有可能出现低水平重复建设、要素配置扭曲等现象，引发无序竞争、企业寻租、资源浪费等一系列问题，不利于产业健康发展。
2. 如何尽快构建未来产业投入增长机制与生态系统，避免科技创新夭折于“死亡之谷”？
驱动未来产业的颠覆性技术具有研发周期长、风险高的特征，每个环节都需要大量资金，比其他产业更需要密集、长期的“耐心资本”支持。但目前来看，我国培育壮大新兴产业、未来产业仍缺乏系统性的产业投入增长机制的支撑。一是现有科技金融机制仍然以政府投入与补贴为主，私募基金、风险投资等市场主导的新型金融产品体系尚未良好形成，难以满足未来产业科技成果转化多元化、市场多层次化、细分领域个性化的资金需求。二是在实践中，地方政府经常会要求商业银行充当新兴产业的主要资金提供者。这个本来应该交给各种风险投资基金的任务，如果让商业银行资金承担，将使商业银行面临巨大的不确定性和极高的市场风险。三是当前还有一种值得注意的招商引资倾向：地方政府纷纷以支持新兴产业发展的要求，把政府资金以蕴含巨大的风险的产业基金形式，直接投资于企业股权。
看来，界定好中央政府、地方政府、投资基金、商业银行、国有企业与民营企业等各主体的投入角色，以及在发展未来产业中的相应职能，是构建未来产业投入增长机制与生态系统，避免科技创新夭折于“死亡之谷”的关键问题之一。为此需要改革和完善未来产业发展的投融资机制。建议可由政府或国企充当发展新兴产业的“耐心资本”角色。但是投入形式主要应该为新兴产业提供行业级公共产品与服务，如共性技术平台、概念验证平台、中试基地、数字基础设施等，而不是直接成为企业的股权。
在构建风险投资机制方面，也需要进一步解决耐心资本“不耐心”的难题。2024年以来，多地政府开始探索延长创投基金续存期，例如江苏苏州生物医药产业专项母基金（有限合伙）成立，存续期为15年，聚焦创新药、合成生物学等领域，旨在破解生物医药领域长周期融资需求与创投基金存续周期短之间的矛盾，但这一探索刚刚起步，还未能进一步撬动社会资本，形成系统的资本投入机制。当前社会资本更倾向于投资成熟领域，追求“短平快”现象较为普遍，对未来产业态度审慎。例如2023年我国量子计算产业总融资规模仅为0.60亿美元，与美国（5.79亿美元）相去甚远。
二、“十五五”期间培育壮大新兴产业、未来产业面临的挑战
“十五五”期间我国培育壮大新兴产业、未来产业遇到的挑战很多，主要是未来产业依赖前沿技术与颠覆性创新，而中国部分关键技术领域仍然存在“卡脖子”问题；外部技术封锁、供应链断裂情况下同时如何保持国际开放合作；完善的创新生态与配套体系欠缺；顶尖人才短缺与培养不足；投入巨大但是回报不确定；科技伦理安全与政策和监管的适应性，等等。但是我们认为最重要的挑战主要有三，需要予以前瞻性关注。
1.关键核心技术受制于人与美西方国家限制打压的挑战
一方面，目前我国新兴产业、未来产业所涉及的关键核心技术领域如高端芯片、操作系统、高端装备、高端科研仪器设备等领域与发达国家仍有一定差距。且这些领域对美有较高依存度，难以在短期内实现与美西方完全脱钩，例如工业机器人操作系统（如ROS）及核心算法多由欧美主导。另一方面，世界经济增长动能不足，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。面对我国新兴产业的发展壮大，西方可能继续采取一系列限制打压举措。如加强对华出口管制、延缓核心技术向华转移；打压中国科技企业，排斥其参与全球竞争，拉拢盟友在技术、市场、标准等领域共同遏制中国等。例如美国财政部2024年6月发布一项拟议规则制定通知（Notice of Proposed Rulemaking, NPRM），其中明确了三类美国对华投资会受到限制的国家安全科技和产品，即半导体和微电子、量子信息技术和人工智能。高端芯片领域，华为、中芯等企业也被美国列入实体清单，限制获取先进技术。
2. 构建完善的创新生态与配套体系欠缺的挑战
未来产业需要完整的上下游产业链支持。应关注如何构建协同创新的产业生态，包括完善供应链、推动标准化、培育中小企业参与，以及促进大企业与科研机构的深度融合，确保技术快速产业化。就如何构建覆盖“基础研究—概念验证—中试熟化—产业化—商业化”全链条的产业创新生态来说，它包括完善供应链、推动标准化、培育中小企业参与，以及促进大企业与科研机构的深度融合，确保技术快速产业化等等。但目前来看，各个环节都尚需进一步完善，突出表现为科技成果转移转化不够通畅高效。政府、大中小企业、高校等多元主体的角色定位不清晰，科技成果与市场需求之间存在脱节。具体来说，科技评价体系长期存在“论文考量”的偏差，科研人员无意将成果进一步向应用延伸研究；国有龙头企业受制于国资管理和经营绩效的考量，在新产品研制、新赛道拓展上投入有限；能够促成产业和科研机构对话的技术经理人市场在我国尚未形成标准化，往往难以将企业生产中的行业术语“翻译”成科研人员的学术用语，产学研融通途径不畅。最终导致大部分原创成果夭折。
3.科技伦理与产业安全的挑战
如何确保产业安全是“十五五”期间产业发展的需要谨慎对待的挑战。尤其是未来产业以颠覆性技术驱动，人工智能、基因编辑、合成生物、脑机接口等面临着前所未有的科技伦理挑战。其中，随着物联网、云计算、大数据、人工智能等逐渐广泛应用，数据安全正在成为一大挑战。数据泄露、数据窃取、数据篡改、数据投毒、系统宕机等事件可能难以避免，可能会对国家政治安全、国防安全、生产安全、经济安全等构成严重威胁。此外，实现脑机接口需要将芯片植入人的大脑皮层，如何在使用脑机接口的过程中保护人类主体的精神独立性和行为自主性，需要进一步讨论；基因编辑技术的使用，存在对物种同一性认识的挑战；合成生物学面临制造生命有机体的正当性问题，对已有生物系统的改造或对新的生物系统的构建，可能带来未知的生物安全风险。
三、“十五五”期间培育壮大新兴产业、未来产业的对策建议
1.做好顶层设计，确保产业因地制宜、安全有序发展
第一，市场政策上，要加快建设统一、竞争、开放、有序的全国统一大市场。要把建设全国统一大市场的重点，从目前的市场规则与政策的“统一”，尽快转向市场规模的“壮大”，充分发挥市场大、引力强、场景优、机会多的优势，在与美国动态竞争的过程中，获取更多的来自订单与激励动力方面的主动权，使超大规模国内市场的潜在优势转化为现实优势，才能支撑新兴产业、未来产业逐渐形成规模。
第二，产业政策上，一方面，要调整“地方政府主导型产业政策”的基本格局，强调对未来产业要实施“中央主导型产业政策”，自上而下地引导地方因地制宜地布局发展产业赛道，及时避免陷入盲目发展局面，可以未来产业先导区建设为抓手，鼓励各地区立足自身产业基础和特色优势、差异化合理布局建设不同类型的未来产业先导区。另一方面，要让竞争政策发挥产业政策功能，通过支持竞争实现新兴产业关键核心技术瓶颈环节的突破，引导企业和市场主动尝试和选择未来产业赛道。
第三，人才政策上，一方面，可以趁当前特朗普政府导致美国秩序不稳定的窗口期，充分发挥安全稳定的国内环境和较高额的科研费用吸收西方流出的科技人才。另一方面，完善我国人才培养体系，如逐渐改革教育体制和教育方式、设立专项基金、建设创新实践基地等等。
第四，金融政策上，针对新兴产业、未来产业培育周期长、高不确定性、高风险等特征，更加需要重视“耐心资本”尤其是中长期的风险基金的支持。形成从基础研究、概念验证、中试到产业化不同阶段的差异化资金投入机制；引导地方设立产业母基金，促进风险投资、股权投资等市场化创投基金，支持种子期、初创期科技型企业发展壮大。
2.建立以系统的未来产业投入增长机制
第一，建立创新策源机制。基础研究创新和重大前沿技术突破是新兴产业、未来产业发展的核心动力。加强对基础研究、应用研究、工程技术研究等方面的资金投入，以基础研究领域的源头性突破，带动关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术的创新，为未来产业发展提供技术策源。
第二，建立孵化转化机制。进一步提高对概念验证、中试验证等环节在创新链中关键作用的认识，将打造概念验证中心、中试熟化平台、共性技术平台等生产性服务业视作面向新兴产业、未来产业的“新基建”。同时围绕这些环节所需要的金融服务、法律服务、咨询服务等个性化需求，形成产业生态，提高科技成果转化和产业化水平。
第三，建立场景牵引机制。支持面向细分领域的应用场景的产品开发和市场化应用，构建综合推广的场景应用体系。扶持行业、场景系统解决方案供应商，通过开放应用场景，政府、企业、科研机构等多方资源有效整合形成有利于产业发展的协同创新生态系统。
第四，建立容错纠错机制。建立既能鼓励创新又能及时纠错的环境是培育壮大新兴产业、未来产业的重要前提。提高各界对于容错纠错机制重要性的认识，为产业发展创造宽松的社会环境；建立鼓励创新的项目选题和评审机制，运用大数据、人工智能等技术手段，提高监管效率和精准度，减少人为干预，积极探索与创新相适应的长周期考核和监管机制，形成政府、市场、社会多方参与的容错纠错机制，为企业和研究机构提供试错的空间。
第五，建立监测预警机制。对前沿技术研究过程中可能出现的各类风险及时预判并设计应对方案，在技术、法律、道德、伦理等多个层面对未来产业发展制定标准、规范和约束，明确产业边界、红线和禁区。在构建创新容错机制的同时，通过法律法规明确容错边界，实施包容审慎的监管制度。
刘志彪 长江产发院常务院长
孙瑞东 长江产发院助理研究员
