引言
日前，党的二十届四中全会胜利闭幕。会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为“十五五”规划的制定提供了总体部署，也为各地区、各部门编制“十五五”规划明确了总体方向。在此背景下，南京大学长江产业发展研究院研究团队结合前期实地调研与专题研究，就“十五五”规划的编制思路提出若干建议，旨在启迪思考，为推动我国经济社会高质量发展贡献智慧。
本期推出的是《关于“十五五”时期推进大国储备体系建设的问题挑战及对策建议》。
国家储备是保障国家安全与发展的重要物质基础，是应对重大风险挑战的“压舱石”和“稳定器”，其根本任务在于强化战略保障、宏观调控和应对急需三大功能，切实增强防范抵御重大风险的能力。“十五五”时期是我国推进大国储备体系现代化建设的攻坚期与关键期，必须坚持问题导向与目标导向，精准剖析挑战，系统谋划对策，持续推动粮食和物资储备工作高质量发展，筑牢国家安全的物质基石。
一、存在问题与面临挑战
当前，我国储备体系仍存在明显短板，与国家治理现代化要求和复杂严峻的外部环境相比尚有差距，集中体现在四个核心维度：
（一）“储什么”：储备品类规模与结构布局有待科学优化
一是战略性前瞻性不足。储备目录的动态调整机制不够灵敏，对战略性新兴产业和关键核心技术领域所需的“卡脖子”物资（如高端芯片、特殊材料、核心软件）的研判与前瞻布局相对滞后。粮食领域，稳价调控机制和产后节约减损长效机制仍不完善，适应消费升级的优质粮食供给及全谷物标准体系有待加强。二是规模核定科学性有待提升。部分物资储备规模的确定，未能充分统筹考量峰值需求、必要备份、适度冗余及财政可持续性等多重复杂因素。粮食收储调控能力需进一步提升，以更好平衡保护农民种粮收益与稳定市场预期的关系。三是区域布局协同性不强。储备设施的空间布局与国家生产、消费、贸易格局及潜在风险分布的匹配度不高。粮食应急保障中心的区域布局和联动效能亟需优化，以实现应急状态下储运、加工、配送、供应能力的高效协同与无缝对接。
（二）“谁来储”：多元共储的储备责任体系尚未健全
一是政府与社会储备边界不够清晰。中央与地方储备的功能定位虽有原则区分，但在协同保障、互补衔接的具体责任划分与操作层面仍需进一步细化。深化粮食购销和储备管理体制机制改革仍是当前重点任务。二是企业社会责任储备机制落地难。鼓励和支持生产、流通企业及重要用户建立社会责任储备的配套制度政策（如财税、金融激励）尚不健全，约束力与吸引力不足。在粮食产业，深入实施优质粮食工程、“六大提升行动”需更有效调动龙头企业积极性，发挥其示范带动作用。三是产能储备与实物储备耦合不紧。在关键领域谋划和布局预备渠道、备份系统的产能储备发展相对滞后。粮食绿色仓储提升行动等项目是强化产能储备的重要抓手，需与实物储备建立更紧密的衔接转换机制。
（三）“怎么储”：管理运行体制机制现代化水平不高
一是“大储备”“一盘棋”管理格局尚未形成。部门间协同机制不畅，政策统筹力度不足。规划的引领作用和项目的支撑作用有待强化，储备能力提升项目的全生命周期管理需加强，确保建成优质工程、廉洁工程。二是市场化运行机制不活。政府储备的管理模式创新不足，常态化、高效率、低成本的轮换机制尚未完全建立。科技和人才支撑有待加强，科技平台建设、成果转化及产学研用深度融合是提升管理现代化水平的关键。三是基础设施网络化智能化水平不均。尽管粮食购销监管信息化取得进展，但“穿透式”监管的长效机制和全域应用仍需健全。储备设施功能综合化、保障基地化、布局网络化、管理智能化的“四化”目标任重道远。
（四）“如何用”：储备动用调运效能亟待精准高效
一是市场调节机制运用不充分。运用储备吞吐灵活实施跨周期和逆周期调节，以稳定经济运行的机制和手段有待创新和深化。二是动用预案体系精细化不足。分级分类动用机制有待完善，各级各类储备的动用权限、顺序、品种数量及回补途径需要更加明确和具备可操作性。应急物资储备的全链条管理和高效率保障能力需进一步提升。三是投送保障“最后一公里”存在堵点。高标准构建的粮食应急保障体系末端执行力面临现实考验，实现“都市区1小时、周边城市3小时、城市群5小时送达”应急响应目标，亟需破解末端配送网络瓶颈。统筹整合利用国家储备设施和社会物流资源的效能有待提高。
二、聚焦核心功能与精准施策
针对上述问题，必须从国家治理的战略高度，深化对储备功能的认识，并围绕“储什么、谁来储、怎么储、如何用”四大核心问题，提出精准、系统的对策，构建与国家战略需求相匹配的现代化储备体系。
（一）强化战略保障功能，筑牢国家安全底线，优化“储什么”布局
应对长远性、系统性、全局性风险，聚焦粮食、能源、战略性矿产资源、关键原材料及核心零部件/软件等，确保极端情况下经济社会基本运行：一是健全需求研判与目录动态调整机制。建立跨部门、多学科专家委员会，重点增储“卡脖子”物资。贯彻落实《粮食安全保障法》，完善粮食稳价调控和产后减损机制，优化储备品种结构。二是科学核定储备规模与结构。建立量化模型，精准测算峰值需求、备份冗余和经济成本，使储备规模与大国地位和规划任务相匹配。三是优化储备设施区域布局。结合国家战略通道、产业布局、风险分区，统筹规划储备基地网络。加快推进重点项目和区域粮食应急保障中心建设，确保布局科学、响应高效。
（二）强化宏观调控功能，服务经济平稳运行，明晰“谁来储”责任
运用储备工具平抑供需波动、稳定市场预期、增强产业链韧性，实施跨周期和逆周期调节：一是强化政府储备主导与引导作用。明确中央与地方储备事权与支出责任划分。深化粮食购销和储备管理改革，形成央地职责清晰、互补联动的格局。二是激发社会储备主体活力。完善财税、金融、土地等支持政策，建立健全强制性与激励性相结合的企业社会责任储备制度。深入实施优质粮食工程，发挥龙头企业示范作用，构建政府储备与企业储备功能互补的格局。三是大力发展产能储备。在能源、关键材料、医药、粮食加工等领域，通过协议约束、资金补贴等方式，布局备份生产和快速转化能力，使其成为实物储备的重要战略延伸。
（三）强化应对急需功能，提升应急响应效能，创新“怎么储”管理
高效应对突发公共事件和自然灾害，提供即时物资供应，破解“最后一公里”配送难题：一是创新管理运行体制机制。强化国家层面“一盘棋”统筹，打破部门分割。推行政府储备规范化、精细化管理和企业化运营，完善高效轮换机制。强化法治保障，依法依规管粮管储。二是推动基础设施与科技智能化升级。布局建设功能综合、保障基地化的国家储备基地。加强项目全生命周期管理。大力推进信息化，健全“穿透式”监管长效机制。加强科技和人才支撑，为管理注入新动能。三是构建分级分类应急物资储备体系。明确央地四级储备分工，推动物资标准化、模块化管理。强化政企协同，依托社会力量建立“平急结合”机制，切实完善末端配送网络。
（四）精准高效发挥储备功能，畅通完善“如何用”路径
确保储备关键时能调得动、用得上，精准发挥调节与保障作用：一是健全储备动用调节机制。细化分级分类动用预案，明确动用条件、权限和补偿办法。探索完善储备市场调节机制，更好服务宏观经济稳定。二是构建一体化投送保障网络。加强储备基础设施与交通物流枢纽的衔接，强化运输枢纽和末端网络建设，全面提升应急投送能力。三是坚决守住安全廉洁底线。深入推进安全生产行动，确保储备物资数量准确、质量合格、储存安全。加强考核监管，确保项目建成优质工程、廉洁工程。
（五）强化组织实施与保障
坚持党中央集中统一领导，落实主体责任。加大财政金融支持，优化支出结构。强化法治保障，加快《国家储备法》立法进程。加强专业人才培养，打造高素质管理队伍。建立健全监督评估与动态优化机制，推动储备体系持续完善。尤其需加强对新技术、新业态的前瞻布局，推动储备管理数字化、智能化转型，强化风险预警与应急推演能力，提升体系韧性和响应速度。
“十五五”时期，必须秉持“大储备”和“一盘棋”系统观念，以高度的历史责任感，坚持稳中求进、高质量发展和高水平安全良性互动，紧紧围绕三大功能，坚持改革创新，全面破解体系建设瓶颈。注重国际经验借鉴与国情结合，加强国际合作与信息共享，积极参与全球储备治理，提升我国在国际储备体系中的话语权与影响力。通过持续完善体制机制、优化结构布局、提升管理效能，方能构筑起与我国大国地位相匹配的现代化国家储备体系，为中国式现代化提供坚实可靠的物质保障。
踪家峰 长江产发院研究员
