引言
日前，党的二十届四中全会胜利闭幕。会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为“十五五”规划的制定提供了总体部署，也为各地区、各部门编制“十五五”规划明确了总体方向。在此背景下，南京大学长江产业发展研究院研究团队结合前期实地调研与专题研究，就“十五五”规划的编制思路提出若干建议，旨在启迪思考，为推动我国经济社会高质量发展贡献智慧。
本期推出的是《“十五五”期间构筑新支柱产业发展新赛道新优势的思路与举措研究》。
内容摘要：本文测算梳理出我国“十五五”期间能够成长为新支柱产业的五大产业赛道，即数字技术相关产业赛道、大健康及生命科学领域相关赛道、新材料新能源等基础支撑性产业赛道、高端装备制造产业赛道和现代生产性服务业赛道。我国在“十五五”期间产业发展具备体制、需求、供给、人才的比较优势，同时也面临诸多方面的风险挑战。据此进一步提出了培育新支柱产业塑造新竞争优势的5点主攻方向和5项重点任务，最后分别从产业链政策、市场政策、科技政策、人才政策和投融资政策五个方面提出具体举措。
一、我国未来新支柱产业的战略选择
（一）我国未来新支柱产业的战略选择思路
支柱产业是指在国民经济体系中占有重要战略地位、产业规模在国民经济中占有较大份额、在一定时期内构成一个国家或地区产业体系的主体，并对国民经济发展起引导和推动作用的产业。综合多种资料，我们认为，可以从如下五个维度来考察产业能否在“十五五”期间成长为新支柱产业：（1）产业技术水平较高；（2）产业关联度高；（3）供给端来看，产业规模较大、经济贡献率高；（4）需求端来看，产业市场需求大、有增长潜力；（5）具备足够的国际竞争优势。
（二）现阶段我国新兴产业发展情况考察
根据上述标准，战略性地考察能够成为未来新支柱产业的新赛道，经计算得出如下结论：
1.新一代信息技术产业具备明显技术水平的领先优势，有效发明专利规模最大、增速最快，新材料产业与生物产业次之。
2.高端装备制造业、新材料产业与其他产业有较高的前后向投入产出关联程度。
3.新一代信息技术产业、高端装备制造业在劳动和资本规模上领先于其他产业。
4.生物产业、高端装备制造业面临更大的市场潜能。
5.新一代信息技术产业对进口中间品依赖度较高；高端装备、新材料产业产品更倾向于面向国际市场出口。
（三）“十五五”期间我国可能成为新支柱产业的赛道梳理及规模预测
根据上述考察，综合考虑内外部环境，我们梳理出如下“十五五”时期具备潜在发展优势的未来新支柱产业赛道：
1.数字技术相关产业赛道
数字技术相关产业或将会成为“十五五”时期第一大支柱产业。2022年，我国数字经济规模达到50.2万亿人民币（约合7.5万亿美元），仅次于美国（17.2万亿美元）。
这一赛道需要高度关注的细分领域是人工智能领域和算力产业。2023年，全球人工智能市场收入达5132亿美元，同比增长20.7%，到2026年市场规模将达到8941亿美元。算力产业方面，从算力规模上看，我国算力总量大、增速快。2022年我国算力总规模302 EFlops，位居全球第二位（全球总算力规模650 EFlops）。2016-2022年间，我国算力规模平均每年增长46%，高于全球36%的水平。在此基础上，我们测算认为，我国算力规模将以约65%左右的速度增长，预计2025年将达到1.4 ZFlops，2030年将超过10 ZFlops。从算力结构上看，我国智能算力近年来增长迅速。2020年智能算力规模为56 EFlops，占算力总规模的41.5%；2022年为178.5 EFlops，占算力总规模的59%，远高于全球21.8%的水平，具备足够的国际竞争力。从算力产业产值规模上看，到2025年，我国算力核心产业规模约为4.4万亿元，关联产业规模可达24万亿元。
2.大健康及生命科学领域相关赛道
大健康产业赛道主要涵盖多个细分行业领域，如医疗器械及耗材制造、医药制造等健康制造业以及医疗服务、健康管理、养老产业等健康服务业。2023年，我国医疗服务市场规模接近9万亿元。
“十五五”期间值得深度关注的领域为银发经济。截至2023年末，60岁以上人口接近3亿，约占全国总人口的21.1%，其中65岁以上人口超2.1亿，约占全国总人口的15.4%。据测算，我国银发经济规模在7万亿元左右，占GDP比重大约6%，到2035年，银发经济有望达到30万亿元左右。
人工智能与合成生物技术共同推动下的生物制造产业将成为大健康产业赛道上值得前瞻关注的未来产业。我国合成生物产业市场总规模从2020年的2372.4亿元增长至2023年的4139.2亿元。据此，我们按约17%的年增长率推算，2030年市场规模将接近2万亿元。
3.新材料、新能源等基础支撑性产业赛道
新材料产业、新能源产业是战略性、基础性的产业。我国新材料产业总产值从2012年的约1万亿元增加到2022年的约6.8万亿元，预计2025年将达到10万亿元。据此20%左右的年增长率推算，到2030年，我国新材料产业将达到约26万亿的总产值规模。近年来，我国能源消费结构中，石化能源消费（煤炭+石油）占比总体下降，从2018年的（59%+18.9%）缩减至2022年的（56.2%+17.95）；其他能源消费（水电+新能源）占比持续上升，从2018年的14.5%上升至2022年的17.5%。据此推测，2025年，新能源消费占比可突破20%，并逐步在更多应用领域代替化石能源。
从技术成熟度与产业化来看，“十五五”期间值得关注的新能源赛道细分领域为氢能产业。根据国际能源署（IEA）发布的报告，全球氢气使用量在2022年达到9500万吨，同比增长近3%。根据《绿色氢能产业发展白皮书（2024）》，截至2023年末，我国已建成电解水制氢项目58个，产能7.8吨/年，约占全球已建成产能的60%。
4.高端装备制造产业赛道
高端装备制造是制造业的高端领域，主要为航空、航天、船舶、轨道、汽车、电力等重要生产领域提供产品和服务支持。高端装备行业总体规模持续扩大，2022年我国高端装备制造行业产值规模达21.33万亿元，预计2024年接近40万亿元，具有超大市场规模。
“十五五”期间值得关注的细分领域为智能制造产业。智能制造是基于新一代信息通信技术与先进制造技术深度融合，贯穿于设计、生产、管理、服务等制造活动的各个环节，具有自感知、自学习、自决策、自执行、自适应等功能的新型生产方式。2023年我国智能制造产业产值总规模约3.9万亿元，智能工厂市场规模约1.2万亿元。
5.现代生产性服务业赛道
密集地含有人力资本、知识资本与技术资本的现代生产性服务业，是发展新质生产力的重要载体。“十五五”期间，应将现代生产性服务业作为新支柱产业，在数量上应该争取让生产性服务业增加值在国民经济中的占比达到38%左右，并进一步推进其高端化、专业化、智能化的发展。
低空经济是“十五五”期间最值得关注的领域。2023年我国低空经济规模超5000亿元，2030年有望达到2万亿元。在其细分领域，2023年，低空经济规模贡献中，低空飞行器制造和低空运营服务贡献最大，接近55%，间接产生的围绕供应链、生产服务、消费、交通等活动贡献接近40%。在电动垂直起降飞行器（eVTOL）领域，2023年我国产业规模达到9.8亿元，同比增长77.3%，预计到2026年将达到95亿元。
综合上述讨论分析及产业发展规模预测情况，我们总结梳理出“十五五”期间及未来一段时间内我国可能的优势产业赛道，见表1。
表1 我国“十五五”期间及未来构筑产业新优势的产业赛道梳理
二、我国产业发展的比较优势与面临困难挑战
（一）我国产业发展的比较优势
习近平同志指出：“中国具有社会主义市场经济的体制优势、超大规模市场的需求优势、产业体系配套完整的供给优势、大量高素质劳动者和企业家的人才优势。”这一论述为深刻揭示出我国发展未来新支柱产业的比较优势提供了重要的指引。
1.体制优势。在以市场作为资源配置的决定性机制的中国经济中，一方面使我们可以充分利用市场机制来培育新支柱产业、发展新质生产力。比如，通过完善要素定价机制，有利于形成企业技术研发和数据利用的强激励，提升全产业的技术创新密集程度，加快推进产业数字化和数字产业化。另一方面，这种具有中国特色的经济体制也能够发挥新型举国体制的巨大优势。譬如，与新质生产力和新支柱产业的一些被“卡脖子”的关键核心技术，可以发挥国家动员科技力量和资源的制度优势，促使企业、科研单位、大专院校等协同参与，集中进行研发攻关和突破。
2.需求优势。我国是全球最具潜力的超大规模市场，不仅可以为战略性新兴产业及未来产业的前沿技术产品提供充分的市场，有利于本土具有国际竞争力的优秀企业脱颖而出，也有利于虹吸全球先进要素资源，发展中国创新经济，推动世界经济不断向前。而且，在超大规模市场中，多样化的应用场景需求有望催生更多未来产业技术路线，多技术路线同台竞技、不断演进，更具应对技术创新和应用场景不确定性的韧性。总之，在市场需求优势的拉动下，新支柱产业才能够进入“市场需求扩张—销售收入增加—研发投入增长、生产规模扩大—技术改进、成本下降—更多市场需求”的良性循环。
3.供给优势。我国不但拥有比较健全的基础工业体系，而且科技创新体系也在加快完善之中。党的十八大以来，北京怀柔、上海张江、安徽合肥等综合性国家科学中心相继建设，使得量子信息、生物育种、空天科技等前沿领域的基础研究和原始创新成果不断涌现。这为我国在一些新赛道新领域形成与世界领先国家同步并跑，进而为新支柱产业发展提供了关键的技术策源。同时，完备的工业体系可以为前沿技术转化提供产业链配套，能够将新产品快速大规模产业化并在产业化过程中持续改进工艺、降低成本、提高性能，从而增强最终产品竞争力。
4.人才优势。一方面，工程师红利（即“智力红利”）是继“人口红利”之后对产业发展起重要作用的新优势，将为我国从产业链补短板到锻长板，从传统制造到智能制造的转型升级提供重要的人才支撑。另一方面，随着市场经济体制逐步完善，由不断壮大的企业队伍带来的企业家红利已经在中国形成，正在引领中国产业的高质量发展。值得提及的是，随着科技与产业不断融合发展，一批具备创新精神和创新思维的科技企业家正不断涌现，有利于在国际竞争中赢得战略性新兴产业和未来产业发展的先机和优势。
（二）我国产业发展面临的风险挑战
1.未来技术本身的不确定性风险
未来新支柱产业发展，需要依靠未来技术来驱动，而这种未来技术本身有着巨大的不确定性。一是未来新支柱产业所依赖的颠覆性技术发展的不确定性。众多前沿领域没有公认技术标准，在未来哪一条技术路线更有市场应用前景，需要较长时间的实践和市场检验。二是创新成果产业化能否成功的不确定性。商业模式不顺利、政策支持不及时、市场需求不匹配都会影响重大研发成果产业化的进程。三是资金供给的不确定性。尤其是一些新兴技术驱动的产业，大多数发展属于商业化前阶段，如何建立可持续的资金投入机制非常关键。
2.市场分割抑制规模经济的风险
地方政府管理经济的方法在现有体制下行政干预的特征比较明显，容易导致国内市场被人为地分割成小块的“行政区经济”，不仅降低了国内市场的竞争性，而且也大大抑制了国内超大规模市场的规模经济性。以数据市场为例，尽管我国拥有海量的数据资源，但这些数据之间却没有形成连接，这种“信息孤岛”效应很可能会成为未来新支柱产业发展的制约所在。更为重要的是，非统一市场的地区分割，会使新产业、新赛道、新动能的发展陷入到无序竞争和过度投资状态，导致严重的经济泡沫。
3.制度刚性导致的产能过剩风险
在赶超型经济体制下，政府官员逐渐形成了“产值、生产能力、投资”等习惯性偏好，往往不太考虑实际的市场需求约束。各地很容易在发展新质生产力和未来新支柱产业的热潮中，脱离要实事求是、因地制宜的原则，制定和实施各种简单的指标来考核增长，导致投资过度和严重的产能过剩。这是最有可能被预测到的行为和风险。就目前而言，国内新质生产力行业盈利并不容易，如果造成相关市场进一步地严重内卷化，那么将对发展新质生产力起到非常严重的消极作用。
4.顶尖人才匮乏的创新不足风险
无论是新质生产力培育还是未来新支柱产业发展，算力、算法等要素都是十分关键的技术环节，而这些环节需要少部分顶尖高级人才的努力。我国当前享受巨大的工程师红利，但是目前短缺的是处于宝塔尖上的顶尖的科技和产业创新人才，很多卡脖子技术领域的人才凤毛麟角、严重短缺。这种人才队伍“大而不强”的局面，容易导致我国的创新能力不能适应新质生产力和新支柱产业发展，尤其是原始性、基础性创新不足，核心技术、底层技术受制于人。
5.全球产业链供应链的脱钩风险
随着以美国为首的西方国家全面解构和重构过去我国已经嵌入并有效运作的全球价值链，我国产业发展中对发达国家的技术学习和模仿机制极有可能会出现中断的风险。对于培育新质生产力和发展新支柱产业而言，这种全球产业链供应链脱钩无疑很不利。并且，在这种复杂严峻的形势下，如果我国对于未来新支柱产业发展的战略方向被迫陷入封闭保守，那么国内市场与国际市场就无法有效连接，从而也就无法通过吸收外部的负熵来克服内部的熵增现象，实现系统的均衡发展。
三、培育新支柱产业的主攻方向、重点任务与政策举措
（一）培育新支柱产业、塑造新竞争优势的主攻方向
1.向“内”：实施主场全球化
不同于电子机械、石油化工、汽车制造和建筑业等传统四大支柱产业的发展环境，近年来的国内国外经济环境发生了深刻变化，对培育新支柱产业这一目标也提出了新要求，过去的出口导向型模式已经难以为继，必须转换到国内市场主导的发展路径上来，即实施主场全球化。其本质在于，发挥巨大内需的虹吸效应，吸引国内外的创新要素在国内市场形成集聚，提高对创新要素的全球配置能力，塑造新的竞争优势。
2.向“智”：推动产业智能化
智能化是形成更多新的增长点的有效途径，正日益成为未来产业发展的重大趋势和核心内容，对培育新支柱产业和塑造新竞争优势具有重要作用。推动产业智能化，重在发挥智能科技和产业深度融合的“化学反应”。比如，人工智能等新技术融入先进制造技术后，可实现从产品设计到生产调度、故障诊断等各个环节的智能化驱动，提升产品的科技溢价。此外，智能化还能够借助大数据与算法实现供给与需求的精准对接。
3.向“绿”：加快产业绿色化
加快产业绿色发展，对于转换发展动能、满足人民美好生活需要、参与国际竞争等方面均有重要意义。首先，绿色发展是解决资源和生态承载力问题的必然途径，而且也是转变经济发展模式、推进高质量发展的重要任务。其次，加快产业绿色化有利于形成绿色技术创新体系，提供更加丰富的绿色生态产品，提升人民生活的幸福感和满足感。最后，全球化逆流冲击下，我国主动寻求与新发展格局相适应的绿色发展道路，有利于攀升全球价值链，在国际竞争中占据更主动的地位。
4.向“高”：促进产业高端化
从生产力与产业结构的关系看，只有经历了动摇产业底层基础性逻辑的技术革命和产业变革，才能够达到“质变”级别的生产力。在以算力为代表的新质生产力下，产业体系和结构内在地要求实现高端化（即呈现出技术、知识和人力资本不断密集化的特点），形成以人工智能、脑机接口、量子通信等前沿技术为主导的新型产业发展轨道。因此，“十五五”期间培育新支柱产业、塑造新竞争优势的主攻方向，必然包含促进产业高端化的内容。
5.向“聚”：加强产业集群化
产业集群化发展对扩大分工协作、促进知识要素溢出、提高生产要素配置效率等具有重要作用，是培育新支柱产业和塑造新竞争优势的重要手段。但是，中国产业集群的增长动能弱化、创新能力不足、空间布局固化等问题也日益凸显，已难以适应高质量发展背景下培育新支柱产业的目标要求。因此，发展新质生产力、塑造新竞争优势，需要针对当前中国产业集群发展中的突出问题，在加强产业集群化发展的同时，加快推动产业集群的转型升级。
（二）培育新支柱产业、塑造新竞争优势的重点任务
与上述主攻方向相对应，提出以下5项重点任务。
1.培育完整内需体系
实施主场经济全球化战略，一个充分必要条件是国内市场可以为全球资源和要素提供新的发展机会。这就需要加快培育完整内需体系作为战略支撑，要求既要做大“蛋糕”，不遗余力地增加生产性努力和提高劳动生产率；也要分好“蛋糕”，不断促进与分配性努力密切相关的结构性改革，而且这也会影响甚至决定后期进一步的“蛋糕”再生产。
2.加快数字经济发展
为了加快形成新质生产力、构筑产业未来发展新赛道新优势，要坚持科技自立自强，以数据为关键要素，以推动数字技术与实体经济深度融合为主线，以协同推进数字产业化和产业数字化、赋能传统产业转型升级为重点，以加强数字基础设施建设为基础，以完善数字经济治理体系为保障，不断做强做优做大我国数字经济。
3.推进产业绿色转型
针对传统产业，要加快绿色低碳技术改造，促进产品结构、用能结构、原料结构优化调整和工艺流程再造。针对新兴产业，既要聚焦产业绿色发展的瓶颈环节，加快技术研发和应用的补齐短板弱势；也要立足巨大市场空间，加强绿色低碳产业链分工写作，持续锻造长板优势。针对未来产业，要围绕“双碳”目标，前瞻布局氢能、储能、生物制造、碳捕集利用与封存（CCUS）等领域。
4.深化产业结构调整
产业高端化并不意味着都去搞芯片等先进产业，服装、家具等传统产业也可以实现高端化发展。不论是何种产业，只要是知识技术密集、产品附加值高，就都符合产业高端化的定义。因此，在深化产业结构调整这一重点任务中，既要推动传统产业领域的强链延链补链，加快转型升级，也要加强新技术新产品创新迭代，培育新产业、开拓新赛道，提升全产业链竞争优势。
5.优化产业空间布局
发展新质生产力不能是所有地区都一哄而上、同质化竞争，而要遵循因地制宜的基本原则。因此，在发展新质生产力背景下培育新支柱产业、塑造新竞争优势，必然要求加紧优化产业空间布局。当前要以建设全国统一大市场为契机，优化科教资源的空间分布和人才培养及引进的区域格局，畅通新质生产要素在地区间的流动，发展具有地方特色的产业集群，形成比较优势基础上的区域产业分工与合作。
（三）培育新支柱产业、塑造新竞争优势的政策举措
1.在产业链政策方面，从“点、线、面、体”维度找准卡点堵点，畅通产业链循环
“十五五”期间的产业政策要转向有利于产业链现代化的产业链政策。从“点”角度看，除了要继续运用新型举国体制进行关键技术攻关外，还可以考虑让政府相关投资基金按照市场化原则运作，通过卡点精准投资等方式解决“卡脖子”难题。从“线”角度看，要完善产业链链主治理机制，发挥链主企业的协调作用。从“面”角度看，要为中小企业和大企业之间形成协同关系创造条件，鼓励形成垄断竞争格局。从“体”角度看，要抓紧培育世界级产业集群，利用产业集群的空间集聚效应提升产业链韧性。
2.在市场政策方面，加快建设全国统一大市场，发挥主场全球化的战略作用
一是建设统一市场，壮大市场有效规模，尽快清理区域性或行业性的政策歧视，消除市场分割现象。二是建设竞争市场，完善市场功能，不断完善反垄断法律制度，将行政垄断行为也纳入到反垄断法律约束上来。三是建设开放市场，增强市场活力，在不断优化营商环境的工作中，更加主动地对接高标准国际经贸规则，进一步放宽市场准入。四是建设有序市场，强化规则监管，加强市场主体的信用体系建设，市场主体的软预算约束硬化，以及政府规制原则和方法的国际惯例化。
3.在科技政策方面，积极引导生产要素向先进生产力集聚，促进创新成果转化
要清晰界定政府与企业的职能。科学创新活动，应由政府财政支出和社会责任资金承担，科学家创造知识的劳动绝对不能市场化；技术创新活动，要以企业家为主体，必须坚决市场化。为此，必须建立科技成果市场化的平台、中介和桥梁机制，一方面为产业界提供研究成果的供给信息，另一方面为科研部门选题提供来自实践需要的信息。同时，通过平台的交易撮合功能，顺利地把大学和科研机构创造的知识变成财富。
4.在人才政策方面，不断完善人才培养、引进和使用等政策，为培育新支柱产业提供人才支撑
一方面，我国目前发展新质生产力最短缺的是处于宝塔尖上的顶尖科技和产业创新人才。解决此问题的关键在于改革教育体制和教育方式等培养人才的方式，为顶尖人才的成长提供宽容的环境和空间。另一方面，要在企业的所有权制度和企业组织形式的设计中，进一步优化完善人才激励机制，充分体现人力资本作为新质生产力的第一性要素的地位。比如，对现有的科技依赖性企业进行股权制度改造，以让渡适当比例的企业股份来吸引全球优秀科技人才。
5.在投融资政策方面，针对新支柱产业创新活动的不同类型，匹配不同的资金支持
一般来说，对于科学创新，只适合政府的公共财政资金支持。对技术和产业类创新，在初期或种子期时，最适合让资本市场的风险资金进入；在成熟期时，则适合银行信贷资金。从我国实践来看，资本市场不强是薄弱环节。因此，要充分学习和借鉴判例法具有更大的灵活性与抗风险能力等优点，在我国的金融体制改革中，进行更多的体制机制创新与探索，争取摸索出一条兼顾新支柱产业的各阶段创新活动的资本市场改革新路径。
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凌永辉 长江产发院助理研究员
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