从2015年10月，中共十八届中央委员会第五次全体会议提出“实施全面二孩政策”，到2021年5月31日，中共中央政治局会议提出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策”（下文简称“三孩政策”）。五年半的时间里，中国人口出生率仅在2016年出现明显回升，随后的四年时间里依然呈现连续下降趋势。出生率下降，对人口结构造成破坏性，人口老龄化和少子化问题便是最直接反映。完善生育政策是事关中国人口、经济与社会可持续发展的重大问题。然而，放开生育政策仅是完善中国生育政策的一个方面，更为重要的是如何提升家庭生育意愿。从“二孩政策”到“三孩政策”如何实现从政策端的放开“量变”过渡到家庭端的意愿“质变”，防止人口发展陷入“低生育陷阱”是中国当前完善生育政策的基本要求。
一、家庭生育意愿提升的现实困境
（1）高度城市化、工业化的国家和地区家庭生育意愿普遍偏低。低生育现象是城市化、工业化国家的重要人口特征，无论是欧洲传统发达国家还是日本、韩国、新加坡等新兴发达国家都正在经历着低生育率的人口发展状况。我国过去40多年来的高速经济增长与快速的工业化和城市化进程密不可分，可以预见在完成两个百年目标过程中，我国依然有人口向城市集中、向大城市集中的趋势。但值得强调的是，类似于经济学中的“中等收入陷阱”概念，低生育率只是一个国家在城市化、工业化发展进程中出现的一个普遍现象，并非具有绝对的因果关系，一个国家完全可以利用相应的措施规避或减缓这一困境。
（2）生育成本是阻碍家庭生育意愿提升的首要原因。生育成本会随着经济社会发展程度地提高而快速增加，并且具有“内卷”效应。生育成本包括直接成本和间接成本。其中直接成本有教育成本、住房成本，照料成本等；间接成本有时间成本和职业生涯受损。无论家庭教育还是照料都需要大量时间，根据国际经验，生育两个孩子以上会极大影响女性劳动参与率且不可恢复。生育成本直接关系着人口生育意愿低是主动选择的内生结果还是无奈的外生结果，也决定了我国低生育率现象不是“允不允许生”政策端放开“数量”的问题，而是“愿不愿意生”家庭端福利“质量”的问题，这是我国完善生育政策的重点所在。
（3）生育政策在控制生育中的效果远胜于鼓励生育。经济学家在形容货币政策效果时会用一个比喻“货币政策就像栓着气球的绳子，人为地向下拉绳子可以让气球下降，而向上推绳子却无法使气球上升”。从国际经验上看，生育政策效果亦是如此，简单的数量“松”“紧”生育政策在控制生育方面具有显著效果，在鼓励生育方面却达不到预期效果。完善生育政策并非是单独政策措施的优化，而是需要将教育、住房、养老、社保等一揽子支持政策纳入生育政策系统，通过优化公共服务供给和公共资源配置，从根本上改变家庭生育意愿。另一方面不容忽视的是，企业在生育政策中的角色与作用，在控制生育中企业能够享有间接的“政策红利”，而鼓励生育中企业需要间接地支付“成本”。
二、可借鉴的国际经验
（1）加大财政支持力度。在各国鼓励生育政策中，多数国家采用生育津贴、育儿津贴、家庭补贴等方式直接给生育家庭现金补贴。从已有经验来看，政府财政补贴力度直接与政策效果相关，补贴力度越大，政策实施效果越好。直接的财政支持政策具有以下特点：第一，政策认定资格简单，程序流程便利，操作简单易行；第二，调节作用直接，直接减轻家庭生育经济负担，提升生育意愿；第三，补贴额度逐年递增，财政压力大；第四，政策指向明确，被多数发达国家采纳。
（2）较早实施鼓励生育政策。从各国实施生育政策的节点和效果来看，越早实施生育政策的国家，为政策实施预留的可调节空间越大，最终取得的政策效果也越好。例如法国在生育率2.75时便实施了鼓励生育政策，远早于其他同等生育水平的国家，目前法国是欧洲唯一一个还保持较高生育率的国家。相反，一些如今生育问题比较严重的国家，如意大利和日本等都是实施生育干预政策较晚的国家。
（3）适时变换政策实施重点。在国际实践中，鼓励生育政策的第一阶段通常以直接的现金补贴为主，实施过程简单方便，政策效果快，但要结合各国财政预算等因素；税收政策是第二阶段主要采用的鼓励生育政策，税收对较高收入的家庭有更大的刺激作用。产假制度通常被作为以上两种政策的辅助政策，相互配合鼓励生育。产假制度虽然被多数国家较早地实施，但最初它是保障女性工作权益、提供女性劳动供给的目的所实施，而作为提升家庭生育意愿的政策被实施的年份也较晚。
（4）生育政策是多维度的政策体系。鼓励生育、提升家庭生育意愿涉及到家庭、社会等多方面因素，而各个政策的特点、覆盖面、实施程序、显效实践都存在差异，根据各国鼓励生育政策经验，同时采用多种政策，互相补充、互相增强，提高政策效能。具体地，多种政策组合既包括政策内部融合，如现金补贴与产假制度相结合、税收政策与产假制度相配合；还包括政策外部融合，如鼓励生育政策与创造更多就业、改善医疗保健政策相结合。
（5）政策设计精细化。法国、意大利、芬兰等国家的经验表明，有针对性地对政策内容进行精细化设计的生育政策能够更好地提高政策效度。在政策受众群体方面，直接的现金补贴对农村家庭生育率提升具有明显效果，而税收政策对高收入家庭生育率提升效果更佳。同时，税收政策可以通过更为精细化的设计对不同特征的群里进行针对性调节，比如税收减免的额度和比例可以根据孩子的出生次序、年龄、家庭收入水平的变化而变化。产假制度方面，男性产假是一个创新，以法律形式承认了新生儿父亲在照顾婴幼儿方面的作用，对维护就业、工作中的性别平等也具有推动作用。
三、结合我国国情的具体对策与建议
（1）加大财政支持力度降低生育成本。生育成本是家庭生育面临的第一笔成本，包括了从怀孕到新生儿出生阶段所产生的育前检查成本、分娩生产成本等。据不完全统计，一般正常育龄家庭的生育成本在几千元至上万元不等。但对一些“二孩”“三孩”女性来说则是超育龄人群，生育成本会大大提升，特别是需要采取辅助受孕技术的家庭生育成本则更为高昂。政府可加大财政支持力度，将辅助生育检查、治疗相关费用按比例纳入医保范畴，为一部分符合“二孩”“三孩”政策，但却又超育龄家庭解决生育负担。探索建立孕育保险制度，将低收入不孕不育群体纳入社会保障，有效保障每个家庭生育的基本权力。
（2）加强社会资本监管降低养育成本。养育成本是影响家庭生育意愿的最主要经济因素。当前我国义务教育的适龄范围一般为6-15岁，而0-3岁的婴幼儿阶段以及3-6岁的学前阶段儿童的教育费用则由家庭完全承担。特别是针对3岁以下婴幼儿托育服务的高昂费用是我国入托率低的主要原因，根据中国人口与发展研究中心统计，我国在各类托育机构接受正式照顾的入托率仅为发达国家的十分之一。政府应支持、鼓励社会资本进入托育和学期教育领域，丰富婴幼儿照顾服务，同时，加强对托育机构和学前教育机构的规范化监督和管理，针对收费和教育质量出台相应管理条例，将严重虐童事件纳入刑法。在财政资金允许条件下，应逐步扩大义务教育范围，将托育和学前教育纳入义务教育体系，降低家庭育儿成本。
（3）强调生育政策的差异化实施。每一种生育政策都具有一定的针对性和适用性，为提高生育政策效度，政府应根据不同群体有区别地实施生育政策。对于低收入家庭，可采取直接的财政现金补贴方式激励家庭生育；对于中等收入家庭，可采取税收政策，通过调整个人所得税专项附加扣除等方式，提高家庭收入，提升家庭生育意愿；对于高收入家庭，可增强高收入群体在财富代际传承方面税收政策的确定性，消除高收入家庭对家族财富代际传承中可能面临的收入再分配调节不确定性担忧。此外，我国流动人口数量巨大且这些人口多处于育龄阶段，高房价是影响这部分家庭生育意愿的重要因素。在坚持房住不炒的原则下，政府应对流入人口数量较大的城市，增加保障性租赁住房和共有产权住房的供给，降低流动人口家庭租赁住房费用，减缓流动人口住房压力，切实提升流动人口家庭生育意愿。
（4）强化企业在生育政策中的重要作用，探索政府承担生育成本模式。“生育惩罚”是人口学中用于形容女性在劳动力市场上由于生育事件带来的负面影响，是影响家庭生育意愿的主要隐性成本。尽管各国针对劳动力市场性别歧视问题做出巨大努力，但女性在劳动力市场上受到的不公平待遇仍是一种普遍现象。究其根本，一个重要方面是在职女性因生育事件给企业带来额外成本，而此成本完全由企业自身所承担，加剧了企业运营成本。“二孩”“三孩”政策实施更是加剧了企业因担心用工成本增加而在劳动力市场上变相地拒绝女性职工。在各国生育政策实践中，企业的重要作用几乎被忽略，企业直接决定了生育政策的效度。政府应强化企业在生育政策中的重要作用，采用退税等形式由企业申报进行女性职工进行生育补贴，弥补企业在生育政策中所承担的成本，从根本上消除或减缓“生育惩罚”现象；或者在我国探索形成女性生育成本由国家统筹的模式，即所有育龄妇女的生育问题全部由社保部门承担（根据各地发展水平确定生育成本，不论城镇还是乡村、不论国企还是民企，凡是生育阶段的成本全部由政府社保进行核定支出，企事业单位只负有保留工作岗位的责任）。这可以保障女性的就业权利不受影响，同时企业也可以不承担这部分成本而避免用工性别歧视。这个问题解决的好，一方面可以提升生育意愿，另一方面也解决了企业录用女性职工的后顾之忧，只需要企业和单位保留该女性的工作权利，成本由政府社保统筹即可。一箭三雕，可以进行探索。
霍伟东 南京大学长江产业研究院特约研究员、辽宁大学教授/陈若愚 安徽财经大学讲师、南京大学博士后
