摘要：构建全国统一大市场提出了对统一政府行为尺度的更高要求。当前，地方政府在招商引资、财政补贴等领域存在行为尺度不一、恶性竞争、政策“内卷”等问题，严重扭曲了资源配置的机制，损害了市场公平与政府公信力。统一政府行为尺度具有紧迫性与重要性，解决这些问题的核心路径为：通过制定全国统一的招商引资行为清单、建立健全规范的财政补贴政策体系、加强信息披露，将政府权力关进制度的“笼子”，为各类市场主体营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，助推全国统一大市场建设与国家治理体系现代化。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，“规范地方政府经济促进行为，破除地方保护和市场分割”。在中国经济实践中，招商引资、财政补贴等行为是地方政府主要的经济促进行为。招商引资、财政补贴等行为中的乱象，是阻碍全国统一大市场建设的重要卡点堵点。为地方政府制定统一的行为尺度，是建设强大国内市场、尽快构建新发展格局的需要。
一、统一政府行为尺度的紧迫性与重要性
改革开放四十多年来，地方政府在进行区域竞争、推动经济增长等方面发挥了不可替代的显著作用。这种以经济增长为主要目标的“锦标赛”模式，在特定历史时期极大地调动了地方发展的主动性，创造了中国经济奇迹。然而，随着经济体量的增大和发展阶段的转换，这种模式所带来的负面效应日益凸显。其中一个核心症结在于，地方政府的行为尺度缺乏统一、明确的规范，导致其在经济干预中出现了大量失序、失范、失衡的现象。
习近平总书记指出，“统一政府行为尺度，地方在推动经济发展特别是招商引资时，哪些能干哪些不能干有明确规矩，不能各行其是”。所谓“统一政府行为尺度”，我们的理解是在国家治理层面，为各级政府的各类经济发展促进行为设立清晰、一致、透明的规则、标准和边界。其核心内涵在于法治化、标准化与透明化。它要求改变过去那种由各地自行其是、以政策“洼地”换取竞争优势的旧模式，转向在统一规则框架下，比拼服务质量、制度创新、营商环境与治理效能的新模式。其目标并非扼杀地方积极性，而是引导其从无序竞争走向有序竞赛。
统一政府行为尺度的提出具有深刻的现实重要性：
首先，统一政府行为尺度是建设全国统一大市场的内在要求。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确指出，要打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点。大国经济的优势在于内部可循环，而地方政府间的无序竞争行为，如通过恶性招商竞争、滥用补贴、设置隐性壁垒等方式参与市场竞争、保护本地企业，正是分割市场、阻碍商品和要素自由流动、进行不公平竞争的根源，也是全国统一大市场建设中的堵点和卡点。习近平总书记指出，“一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一”。因此，以统一的国家法治来统一政府行为尺度，是破除这些壁垒的制度前提，也是建设全国统一大市场的前提。
其次，统一政府行为尺度是推动经济高质量发展的迫切需要。经济的高质量发展要求实现动力变革、效率变革和质量变革，创新驱动是实现这些变革与提升效率的主要手段。当企业热衷于寻求地方政府的特殊政策优惠，或主要追求地方政府的资源资本投入，而非通过技术创新和提高管理水平来赢得市场时，就会导致“劣币驱逐良币”的逆向淘汰现象，扭曲正常的资源配置。统一的政府行为尺度，能够消除企业为政策套利进行非生产性努力的动机和行为，迫使企业回归市场经营和财富创造本身，从而营造出透明、公平的竞争环境，真正激发微观主体追求技术创新的活力。
最后，统一政府行为尺度是提升政府治理能力与公信力的必然选择。各地竞相比拼政策优惠或资本投入力度、朝令夕改、“新官不理旧账”、承诺不兑现等问题，不仅体现了治理能力的不足，而且严重损害了政府的诚信形象。因此一个统一、稳定、可预期的政府行为规范，能够有效地约束行政权力的任性、减少寻租腐败空间、增强市场主体对未来的信心，从而塑造公平竞争的营商环境和法治政府形象。
社会主义市场经济是法治经济，必须用统一的法治来规范政府和市场的边界。如果市场制度规则存在区域分割和差异，就会增加市场运行的制度性交易成本，阻碍商品、资源、要素的自由流动与高效配置，导致跨区域交易出现梗阻甚至造成循环中断与紊乱。因此，统一政府行为尺度并非简单的技术性调整，而是一场深刻的政府自我革命，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。其突破口在于规范地方政府最核心，也最混乱的两种经济干预行为——招商引资与财政补贴。
二、制定全国统一的地方招商引资行为清单
招商引资是地方经济发展的“生命线”，但在激烈的区域竞争下，已演变为一场没有硝烟的、隐蔽的“政策战争”。各地为了吸引投资，尤其是大型项目与知名企业的投资，往往不惜代价竞相出台各种“土政策”，导致了诸多乱象：一是政策攀比，“你免三年税，我免五年”或先征后返甚至变相补贴；“你低地价，我零地价”甚至“倒贴”。二是承诺泛滥，超出自身权限、任期和财力做出无法兑现的承诺，导致项目烂尾或后续纠纷不断。三是选择性执法，为区内所设立的重点企业开设各种绿色通道，放松环保、安全、劳动等监管要求，形成监管“洼地”。这些行为严重扰乱了市场秩序，亟须通过制定全国统一的正面鼓励清单与负面禁止清单来加以根治。
（一）正面鼓励清单要明确“可为”的边界
应明确规定地方政府在招商引资中“可以做什么”和“应该做什么”，将优惠政策限定在合理、合法的可执行范围内。
1.服务与效率承诺。清单应鼓励地方政府在提升行政服务效能上竞争。例如，承诺明确的项目审批时限，推行一窗受理、并联审批、全程代办等高效服务模式；保障企业在水、电、气、网等生产要素获取上的公平与便利。这些都是地方政府应尽之责，也是真正改善营商环境的基础举措。
2.产业引导与配套支持。清单可允许地方政府根据国家产业政策和本地发展规划，对符合发展方向的特定产业提供引导性支持。这种支持应侧重于优化投资环境的配套措施，如建设公共技术服务平台、提供人才公寓、组织产学研对接、协助拓展市场等，而非直接的、扭曲性的现金补贴。
3.法定的、普适的优惠政策。对于税收、土地出让金等关键要素，必须从国家层面设定明确的优惠上限和适用条件。例如，税收减免应严格依照《中华人民共和国企业所得税法》等法律法规执行，不得擅自扩大范围或延长期限。土地出让价格应建立以基准地价为基础的公开透明的定价机制，杜绝“一事一议”的暗箱操作。
（二）负面禁止清单要划出“不可为”的红线
要为地方政府的行为划定不可逾越的高压线，从根本上杜绝恶性竞争。
1.禁止任何形式的零地价、负地价及违规返还。土地是国家重要的公共资源，其使用权出让必须依据市场原则并体现真实价值，否则就会造成国有资产流失。清单应明确禁止以任何名义低于基准地价出让工业用地，严禁通过财政奖励、基础设施建设补贴等形式，变相返还土地出让金，造成实质零地价。
2.禁止违规、超权限的税收减免和先征后返。除国家统一规定的税收优惠政策外，严禁地方政府自行制定税收减免政策，或以产业发展基金、科技奖励等名义，实行税收先征后返等补贴政策。
3.禁止以放松监管作为优惠条件。清单必须严令禁止在招商引资的过程中，以降低环保标准、安全生产要求、劳动保障水平等作为谈判筹码的行为。任何投资项目都必须无条件遵守国家统一的法律法规和强制性标准。
4.禁止设置歧视性、排他性市场准入条件。不得以任何形式要求企业在当地设立独立法人机构、采购特定本地产品和服务，并以此作为落地条件，切实保障企业的自主经营权。
全国统一、清晰明了的清单，可以让地方政府从政策“内卷”中解放出来，将竞争焦点转移到提升治理能力、进行制度创新、优化服务水平和完善产业生态环境上来，从而实现招商引资工作从比拼优惠政策、资本投入到比拼“服务—制度—生态”环境的健康转型与高质量发展。
三、建立健全规范的财政补贴政策体系
财政补贴是政府调控经济、扶持产业发展的重要产业政策工具，但若使用不当，其扭曲市场的副作用则会大于其正向激励作用。当前地方财政补贴存在的主要问题包括：一是“撒胡椒面”，补贴名目繁多，资金分散，效果不彰。二是“锦上添花”，而非“雪中送炭”，大量补贴流向已具规模的龙头企业，而非最需要扶持的创新型中小企业和初创企业。三是暗箱操作，补贴的申请、评审、发放过程不透明，易滋生权力寻租。四是不可持续，部分补贴超出地方财政承受能力，形成隐性债务风险。为此，必须建立健全一套规范、透明、精准、可持续的财政补贴政策体系。
（一）在导向性原则上，要从选择性补贴转向普适性制度
财政补贴的核心原则是坚持 “竞争中性”，确保不同所有制、不同规模、不同地域的企业在获取政府资源时享有平等机会。补贴政策的设计应尽可能避免“挑选赢家与输家”的情况，而是致力于弥补市场失灵，支持那些具有正外部性但民营投资不足的领域，如基础研发、绿色环保、普惠教育等。
（二）在制度规范上，要进行全流程管理与刚性约束
1.设立补贴的“负面清单”与审批上限。如同招商引资清单一样，国家层面应明确禁止某些类型的补贴，例如直接以产能规模和销售收入为条件的简单奖励性补贴、对可能导致产能严重过剩和“内卷式”竞争的行业的补贴等。同时，对地方政府的补贴总额或特定类型补贴的规模，设定与地方政府财政能力相匹配的上限，以控制风险。
2.推行项目库管理与专家评审制度。所有重大补贴项目应纳入统一项目库管理，实行匿名评审、专家决策的模式。建立由产业、技术、财务、法律等领域专家组成的评审委员会，依据公开的标准对申请项目进行独立评审，最大限度减少行政干预和人为因素。
3.从事前补贴转向事后奖补，并与绩效挂钩。改革事前拨付、一给了之的传统模式，更多地采用事后奖补、以奖代补等方式。企业在达成约定的创新目标、出口业绩、节能减排指标后，凭成果申请奖励。同时，建立补贴资金的全过程绩效评价机制和公开透明制度，将评价结果与后续预算安排挂钩，倒逼补贴资金提质增效。
4.加强补贴的退出机制与可持续性评估。任何补贴政策都应有明确的执行期限和退出时间表，避免形成企业对补贴的依赖。在出台新的补贴政策前，必须进行严格的财政承受能力评估和市场竞争影响分析，确保其长期可持续且不会对市场公平造成损害。
通过体系化的规范，财政补贴才能从作为地方政府间无序竞争的工具，回归其作为国家宏观调控和产业引导的精准政策工具的本位。
四、加强招商引资信息披露
信息不对称是导致政府行为失范和市场扭曲的温床。无论是招商引资中的暗箱操作，还是财政补贴的潜规则，都源于信息不公开、不透明。出于实施产业政策支持产业发展振兴的需要，一些针对企业的补贴是必要的，问题并不在于能不能补贴，而在于补贴是否公开化。因此统一政府行为尺度，必须将加强信息披露作为基础性工程来抓，打造阳光政府，接受全社会监督。
（一）信息披露的内容要全面、具体、可核查
信息披露不能流于形式，而应做到：
1.政策信息的全方位公开。所有招商引资优惠政策、财政补贴项目、产业扶持基金的名称、依据、申请条件、标准、流程、评审结果、资金额度、兑现情况等，都应在统一的官方平台，如地方政府官网、全国一体化在线政务服务平台上及时、完整地发布。
2.项目合同的非涉密要素公开。对于重大招商引资项目，在不涉及商业机密的前提下，其投资协议中关于土地价格、税收安排、政府承诺等核心条款应予以公开。这既能防止秘密交易，也能为其他地区和企业提供参考，形成示范效应。
3.执行结果与绩效的定期公告。政府应定期公告各项优惠政策的兑现情况、财政补贴资金的使用效益评估报告，以及招商引资项目落地后的实际经济贡献（如产值、税收、就业等），形成政策－执行－结果的闭环信息公开。
（二）信息披露的平台要统一、便捷、权威
应依托国家政务服务平台，建立全国招商引资与政府补贴信息公开专栏，实现信息的集中发布、一键查询和横向对比。这个平台应成为企业决策和政府行为监督的权威信息来源，避免因信息分散、渠道混乱而导致的搜寻成本和信任危机。
（三）信息披露的监督与问责，要以公开促进规范
信息公开本身不是目的，其关键在于引入监督。
1.强化社会与媒体监督。充分的信息披露为新闻媒体、行业协会、研究机构和广大公众提供了监督的依据。对于任何与公开清单和承诺不符的行为，公众均可通过特定渠道进行举报和曝光。
2.建立上级与跨区域监督机制。上级政府应利用信息平台，对下级政府的招商引资和补贴行为进行动态监测和合规性审查。同时，可探索建立跨区域的投诉举报机制，允许企业对在其他地区遭遇的不公平竞争行为进行投诉，由中央或省级层面进行核查与协调。
3.严格问责。对于违反统一行为清单、违规提供补贴或信息披露不实、不及时的单位和个人，必须建立严格的问责机制，依法依规追究责任。唯有让违规者付出沉重代价，制度的刚性才能真正树立。
结语
统一政府行为尺度，是全国统一大市场建设中理顺政府与市场关系、推动高质量发展的关键环节。它是一场深刻的变革，要求中央政府具备更强的顶层设计与治理能力，也要求地方政府转变发展观念与政绩观。通过制定全国统一的招商引资行为清单来划定政府行为边界，通过建立健全规范的财政补贴政策体系来校正工具使用范围，通过加强信息披露来引入阳光监督，三者构成了一个有机整体，共同为各级政府的经济行为套上法治的缰绳。
这不仅能有效遏制当前地方政府间的恶性竞争，破除行政性垄断和市场分割，为建设全国统一大市场扫清障碍，还能从根本上优化营商环境，稳定市场主体预期，引导全社会资源向创新和效率集聚。一个行为有尺度、权力有边界、运作透明的政府，必将更好地发挥其在中国式现代化进程中的引导、调节与服务作用，为实现经济社会持续健康发展奠定坚实的制度基础。
