县城（县域城区）既承接城市的人口与产业转移，又促进农业转移人口就近城镇化，是我国城镇体系的重要组成部分和城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。截至目前，县城及县级市城区生产总值占全国的近四分之一、人口占全国城镇常住人口的30%，在我国经济社会发展中的地位至关重要。作为城市与乡村连接的关键纽带，如何适应县城乡村人口变化趋势，推进县城建设是县域城乡融合发展的核心所在。长期以来，县城发展分化明显，县城人口规模、来源、分布、流动等也呈现出新特征和新趋势，政府治理过程中，“撒胡椒面式”“历史惯性式”的资源分配方式显然不适应县城人口的分化态势，这就需要科学把握和顺应县城人口变动趋势，抓准抓实县城建设的着力点和突破口，把好钢用到刀刃上，把有限的资源更加聚焦到最急迫、最真实的县城需求上来，切实提高资源的利用效率。
01 县城人口变动的新特征新趋势
（一）从人口增长看，县城常住人口规模不断增加，预计到2035年县城人口有望超3亿
2015-2021年，全国1866个县城常住人口从2.33亿人增至2.50亿人，县城平均常住人口规模由12.1万人增至13.4万人。其中，72%县城的常住人口持续增加，增速最快的主要集中于中部地区的河南省、山西省、湖南省，以及西部地区的四川省、云南省、贵州省；仅28%县城的常住人口有所减少，主要集中于东北三省和内蒙古自治区。当前县域城乡居民人均可支配收入比大于2.1，城乡之间的基础设施和公共服务仍有明显差距，这些客观现实持续吸引着农业转移人口进入县城，农民进城仍是大势所趋。综合考虑县城常住人口增速、城镇化发展阶段等，对2015-2021年县城常住人口规模进行趋势拟合，结果表明，在不考虑区划调整的情况下，预计到2035年，县城人口总规模将达到3.06亿人，平均人口规模将增至16.4万人。
（二）从人口来源看，非县城户籍人口占比不断提高，成为县城人口增长的重要来源
2015-2021年，县城常住人口中，非县城户籍人口占比从10.51%提高到12.06%，呈逐年增加态势，2021年全国大约有3000万县城常住人口未在县城落户。其中，东南沿海地区县城外来人口较多，县城常住人口中非县城户籍人口占比较高，如浙江、福建两省县城常住人口中，非县城户籍人口占比分别为29%、21%。特别是，县域经济较为发达的浙江省义乌市、瑞安市、诸暨市等，城区常住人口中，非县城户籍人口占比分别达51.5%、42.2%、40.2%。而在河北、贵州、河南等内陆省份，返乡农民工则成为县城新增人口的重要来源。如河北邯郸市2019年以来县城新增人口中，返乡农民工占比达到近40%。贵州省清镇县近年来返乡农民工占县城新增人口的比重也达到30%左右。
（三）从县域城镇化看，县域城镇化率持续加速提升，中西部成为县域城镇化的主战场
2010-2021年，我国县域城镇化率由34.2%提升到49.7%，年均提高1.41个百分点，略高于全国平均增速，整体呈现加速态势，目前仍处于快速发展阶段。其中，东、中、西、东北地区县域城镇化率年均分别提高1.32、1.63、1.65、1.03个百分点。2021年，东、中、西和东北地区县域城镇化率分别为55.2%、49.3%、45.5%和47.3%。东部地区县域城镇化水平明显高于其他地区，而县域城镇化水平较低的地区主要集中在中西部的山区县，80%的中西部山区县城镇化率均低于30%。相对于东部沿海地区相对较高的县域城镇化水平，当前及未来一段时期中西部地区县域城镇化发展潜力更大。此外，国家统计局数据显示，我国农民工往中西部地区回流的趋势在加快。2022年在中西部地区就业的农民工比2015年增长18.1%，而东部地区则减少35%，农民工回流趋势加快也将推动中西部地区县域城镇化水平快速提升。
（四）从人口流动看，都市圈内县城对人口流入有明显吸引力，东北地区县城人口持续流出
从人口流入看，都市圈内县城对人口流入有明显吸引力。2015-2021年，除沈阳、哈尔滨、长春、乌鲁木齐、西安都市圈县城人口有所减少外，其余24个都市圈县城人口均有明显增长，从2015年的7687万人增至2021年的8746万人，增幅达13.8%，是同期全国县城人口增速的两倍。其中，长株潭、上海、苏锡常都市圈县城人口增长最快，增幅分别达50.3%、32.2%、28.4%。从人口流出看，东北地区县城人口持续流出，近八成县城人口持续减少。2015-2021年，东北地区县城人口从1968万人降至1667万人，112个县城人口有所减少，占东北地区县城数量的76%。与此同时，沈阳、乌鲁木齐、哈尔滨、长春四个都市圈县城人口也大量流失，2015-2021年分别减少了30.9%、15.1%、8.2%、5.8%。
02 县城人口变动带来的问题和挑战
（一）县城常住人口与公共资源配置明显“倒挂”
尽管中央强调，要建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，但从河南、贵州等调研情况看，当前省级财政转移支付、新增建设用地指标、教师医生编制等要素配置仍与人口落户数量相挂钩，导致公共要素资源与实际人口承载量不相匹配，特别是一些人口流动较大的县城“倒挂”更为明显，出现“小马拉大车”或“大马拉小车”现象。以贵州省清镇市和台江县为例，清镇市人口大量净流入，常住人口比户籍人口多了8万人，而台江县人口大量净流出，常住人口比户籍人口少了5万人，但用于县城建设的省级财政资金均是按照户籍人口进行配套，而非按照常住人口，县城常住人口与公共资源配置“倒挂”问题较为突出，“公共资源随人走”的政策落地仍任重道远。
（二）部分县城基本公共服务供给明显不足
近年来，农村人口大量向县城集中，而受限于资金短缺等，不少县城基本公共服务供给相对有限，与人口大量流入不匹配，特别是教育和医疗两个方面。一方面，教育资源严重不足成为人口大量流入县城的共性问题。特别是，近年来越来越多的初中生向县城集中就学，造成县城学位、教师配比等存在较大欠缺，公立中学“大班额”现象较为普遍。以近期调研的河南省兰考县和贵州省榕江县为例，2022年兰考、榕江县城初中阶段每万名学生专任教师人数分别为607人、582人，明显少于全国初中阶段每万名学生专人教师平均人数793人。据贵州省黔东南州有关干部反映，近几年由于大部分农村和乡镇寄宿制中学向县城集中，黔东南州下辖的16个县和县级市普遍存在中学“大班额”问题，部分县城“大班额”比例甚至超过10%。另一方面，医疗卫生资源也存在不足。都市圈县城每万人医疗床位数仅为38张，低于全国县城平均水平42张。医疗资源供给不足导致医院超负荷运转，进而导致老百姓看病贵、看病难问题突出。
（三）人口减少县城“小城市病”问题突出
调研发现，多数人口减少县城包括传统的资源枯竭型县城、“袖珍”县城、东部受大城市虹吸影响的县城等，存在诸多“小城市病”问题。一是人口流失严重。由于产业发展动力不足，县城经济萧条，就业机会缺乏，特别是一些资源型县城过度依靠资源型产业，而严重破坏了当地的生态环境，这两者叠加极大地削弱了县城的人口承载力，导致人口流失严重。二是传统产业支撑能力不足。一些资源型县城由于资源枯竭、传统产业效益低下等，过去的发展路径难以持续，而县城产业转型发展受制于劳动力短缺、资金紧张等，传统产业转型发展又面临较大阻力，进而造成“产业发展滞后—劳动力大量流失—产业发展更加滞后”不良循环。三是公共资源利用效率不高。随着人口流失，县城内原先“大水漫灌”式基础设施和公共服务设施出现大量闲置和浪费。此外，人口减少县城还普遍面临财政供养困局。如有些县常住人口很少，但很大一部分比例人口在“吃财政饭”，常住人口规模与财政负担严重不匹配，若非借助持续的转移支付，恐怕正常运转都难以维系。
（四）中西部县城面临制造业企业“用工荒”难题
县城是我国实体经济尤其是制造业发展的重要载体，全国超过40%的规上工业企业在县城。然而，调研中了解到，中西部县城不少制造业企业面临“用工荒”难题，劳动力就业市场结构性错配问题突出。如湖南省隆回县作为劳务输出大县，每年约22万农民工外出务工，但隆回县城用工缺口却达数万人，且主要集中在劳动密集型的制造业企业。目前隆回县农村剩余劳动力23.9万人，但近六成年龄超过45岁，而当地工厂普遍要求求职者年龄不超过45岁。位于县城的兴昂鞋业人力资源部主管说，“我们设置的招工上限是42岁，超过这个年龄，视力和灵活度都跟不上，只有技能熟练者才能适度放宽。”再如，四川省安岳县近年来抓住成渝两地和沿海制鞋产业转移的机遇，引进渝成制鞋产业园项目，随着鸿星尔克、安踏、永强佰丽等知名企业相继入驻，鞋服企业用工问题日益凸显，今年缺口达6000多人。
03 应对县城人口变动的对策建议
面向未来，县城将在吸纳农业转移人口、促进城乡融合等方面发挥关键作用。与此同时，县城发展也将在要素的合理流动和高效集聚中走向分化，这就需要顺应县城人口流动变化趋势，聚焦县城发展突出问题，因地制宜推动县城差异化发展。
（一）以人口持续流入县城为重点，深化实施县城补短板强弱项行动
一是明确目标区域。以人口持续流入县城和常住人口规模在20万以上的县城为重点，引导各地公共资源加大投入县城新型城镇化建设。在布局建设各类公共设施时，注重做好与邻近地级市城区同类设施的衔接配套。二是明晰建设领域。瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，重点补齐公共服务设施和产业培育设施短板弱项，着力优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施，完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场。三是加强项目谋划。坚持“缺什么补什么”，加快确定一批弥补县城突出短板、契合群众迫切需要的项目，以及一批公共性平台性程度较高、惠及较多群众及市场主体的项目，特别是能够尽快见效并形成实物工作量的项目。四是健全多元可持续的投融资机制。针对公益性固定资产投资项目，加大财政资金支持，设计多元化的财政资金投入保障机制。针对准公益性和经营性项目，鼓励政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行专项企业债券。支持通过市场化方式设立县城城镇化建设基金，重点支持县城产业发展和公共服务设施建设。
（二）以制造业专业功能县城为重点，大力实施县城劳动力职业技能提升工程
一是强化重点群体就业技能提升培训。以县城产业发展需求为导向，依托行业企业、公共实训基地、普通高校、职业院校等，重点面向新生代农民工、城乡未继续升学初高中毕业生、下岗失业人员、退役军人、就业困难人员等重点群体，持续实施农民工职业技能提升计划、返乡创业培训计划等专项行动，广泛开展新业态新模式从业人员技能培训。二是提升职业技能培训供给能力。支持各类企业特别是规模以上企业设立培训中心，鼓励企业与职业院校共建实训中心、教学工厂等，建设培育一批产教融合型企业，根据培训实训人数给予减税、用地、资金等支持。充分发挥职业教育与县城产业紧密结合的特性，支持职业院校开展补贴性培训，扩大面向就业重点群体的培训规模。三是完善技能人才职业发展通道。全面推行职业技能等级认定，加快建立与国家职业资格制度相衔接、与使用相结合、与待遇相匹配的技能人才职业技能等级制度。拓宽技能人才职业发展通道，探索职业技能等级证书与学历证书间的学习成果认定、积累和转换机制。
（三）以人口持续减少县城为重点，积极探索基层行政管理体制改革
一是探索开展大部制行政管理体制改革。建议民政部指导地方率先在人口持续流失县城和“袖珍县城”，开展行政机构大部制改革试点，按照整合职能、整合权责、整合机构的改革思路，探索推进职责任务相近的机构跨部门整合，调整优化规模小、功能萎缩、分散重复设置的事业单位，整合工作力量，优化机构职能，推进机构重组和机制重建，构建“小机构、大协调、大服务”的县级行政管理体制，切实降低行政成本和财政负担。二是探索构建扁平化基层治理体系。按照“简化层级、下沉力量、协同共治”的思路，以“治理更高效、服务更精细”为目标，打破垂直层级限定，科学布局治理区块，着力推动社会治理重心下移、力量下沉、政策下倾，建立条块协同、简约高效的管理机制，切实提升基层管理服务效能。
高强 南京林业大学经济管理学院党委书记、教授。
殷炜达 北京林业大学园林学院副教授。
