中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。国土综合整治是以提高国土利用效率和效益、保障国土资源永续利用、改善生态景观环境为主要目的，利用国土整理、国土开发、国土复垦、国土修复等一系列手段，围绕农用地整治、村庄整治、工业用地整治、城镇低效用地再开发、生态保护修复、防灾减灾等任务，通过“田水路林村城”国土综合整治提升人类生活和生产条件，通过“山水林田湖”国土空间整治保护人类生态空间，最终促进人与自然可持续协调发展的活动。国土综合整治是随着经济社会发展的不同水平、不同阶段对于人与自然关系的再调适、再优化，目标是实现人与自然的和谐共生。
当前国土综合整治的成绩及问题
一是已经形成良好基础。国家层面上，2019年自然资源部下发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国开展土地综合整治工作，截至2023年底全国范围内共实施了1304个试点项目，这些项目在保护耕地、释放空间、修复生态、深化改革等方面发挥了重要作用。2024年8月《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》公布并部署在全国开展土地综合整治工作。省域层面上，2003年浙江开始实施“千村示范、万村整治”工程，持续更新迭代到现在已经在2022年底开始跨乡镇开展土地综合整治工作。浙江累计批准实施土地综合整治项目942个，惠及280万户860万名农民，因为实施时间长、连续性好、系统性强而取得了显著的成绩，为全国树立了典范。从领域来看，到2022年底我国已累计建成10亿亩高标准农田，13个粮食主产省共建成高标准农田约占全国建成面积的70%，高标准农田建设有力地保障了粮食安全和连年丰产。
二是存在的问题。覆盖区域有限。2024年全国人大常委会审议国务院关于耕地保护工作情况的报告时指出：截至2024年7月底全国范围实施全域土地综合整治试点1500多个，完成整治总规模720多万亩，这只占我国国土面积很小的一部分。2024年自然资源部部署全国开展土地综合整治，但尚未形成全面综合整治的热潮。浙江省到2024年8月累计完成整治面积473.93万亩，只占浙江省耕地面积的不到24%（2023年浙江耕地为1981.15万亩）。各自为政。国土综合整治是一项领域广泛的工作，从国家机关层面来看至少涉及十几个部委，但由于分工职责所限，目前各个部委主要围绕自身职责进行推动，相互之间的合力和协调还需要加强。投入不足。国土综合整治工程内容多、投入大，投入来源虽多元但总体投入尚需提高。2023年中央经济工作会议已经提出，要提高高标准农田建设投入标准。国土整治要求地方政府配套的资金往往难以落实。后期管护重视不足。各项工程建成后能否发挥功效的关键在于后期运行与维护是否到位，但管护主体、资金投入、技术掌握、收费等环节都存在问题，导致工程功效发挥有限。如安徽马鞍山高标准农田通电机井每台变压器的月电损、定损费用约500元，面积1万亩的行政村大概需要8到10台变压器，每年电损、定损费用近6万元，相当部分村集体负担不起，只能任由设备闲置。
全面实施国土综合整治的意义
一是国土高效利用之必须。国土高效利用是全社会高质量发展的重要基石，农用地细碎化、宅基地等建设用地低效化、生态脆弱和退化等是导致当前国土利用效率不高的主要原因。我国人口高峰即将到来，这意味着国土总承载的人口数量达到了最大值，不需要再考虑如果人口继续增长国土能否承载问题，而是要着重研究如何提高国土利用效率以创造更加美好、效能更高的生产生活环境，国土利用要全面进入精明、精细、精致利用阶段，全面的国土综合整治是实现上述目标的主要途径。
二是生产性功能巨大。国土综合整治着重于生产生活布局的优化、功能的提升和生态景观的美化，是为全社会的高质量发展提供国土公共产品。从国家层面看，国土综合整治是由无数小项目汇总而成的大工程，这无数小项目围绕人民身边事而展开，直接提升人民的幸福感、获得感。通过国土综合整治，能够有效改善乡村的生活居住条件，在扩大耕地面积的同时有助于实现规模化机械化，大幅度提高产出水平和质量，修复生态使青山绿水成为金山银山，推动产业集聚并要求向新型工业化方向升级，为提高乡村基层治理水平提供良好机遇，也为城乡融合发展奠定更加良好的基础。截至2023年底，全国1304个试点共实现新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩。浙江省国土综合整治累计新增耕地59.5万亩，盘活农村存量和城镇低效用地分别达2.1万亩、6.2万亩，培育农文旅等新业态新产业500余个。宁波的中信智能产业园通过低效工业用地整治，亩均产值从不足200万元提升至1000万元，亩均税收从不足10万元提升至50万元。国土综合整治的生产功能，不仅本身具有巨大的推动经济增长的作用，还有着充沛的社会和生态效益，是撬动全社会向高质量升级发展的一个重要杠杆。
三是带动投资和就业。国土综合整治所需投入巨大，参照浙江和全国土地综合整治试点的投入数据，每万亩大约需要10亿元左右。按照我国19.29亿亩耕地的总量，粗略计算需要192.9万亿元。当然整治投入不仅仅是围绕耕地展开，与地形状况、地质复杂程度、修复量、拆迁量等多个因素组成的具体整治内容密切相关。国土综合整治首先需要政府的大规模投入，其次能够带动社会资本的投入。到2024年底湖北开展整治试点项目104个，建设总规模830万亩，其中引入社会资本168亿元。并且不仅在建设过程中需要投资，后期的运行管护也需要持续投入。同时，国土综合整治还能提供大量就业岗位。在施工过程中，动员村民进行投工投劳，为村民提供工作机会。工程建设完毕后，运行和管护则可提供较为稳定的工作岗位。湖北孝感朱湖整治项目预计就近新增就业岗位1000余个。国土综合整治对于投资和就业的带动能够为当前的经济增长提供较为有力的动力，是缓解当前经济压力的一个重要途径。
四是重要的改革引擎。当前改革进入了深水区，迫切需要一个牵动改革、促进创新的引擎。国土综合整治涉及领域广泛、参与主体众多，但目标导向清晰，是一个良好的改革引擎，具有显著的改革牵动作用。土地要素是最基础的发展要素，土地制度也是社会的基础性制度，土地管理制度改革是国土综合整治改革的核心，通过土地产权制度的深化改革，不仅达到优化土地资源配置的直接目标，而且将带动乡村振兴、城乡融合、生态文明、区域协调、社会治理、政策和技术手段协调等多个领域的改革。浙江嘉兴对搬迁进城的农民实行居住地登记备案制度，户口保留在原农村户籍地、原有权益不受影响，同步享受居住地就业、教育社会保障等社区全生命周期公共服务，实现“无感进城”。这些改革创新直接面对国土综合整治过程中面临的现实问题，不仅问题意识清晰，而且必须在综合系统的思维框架下思考，完全摆脱了“为改革而改革、为创新而创新”的困境，有着显著的现实性、有效性、系统性。这些改革成果将构成全面建设社会主义现代化国家有力制度支撑。
全面实施国土综合整治的要点
一是将国土综合整治上升为核心国家战略。国土是国家发展最为根本的基础，其规模、结构、质量是每一个国家经济社会发展的基础性决定要素，是众多国家战略实施的基本载体，并且随着国家核心战略的更新要及时对国土的利用进行调整。当前尽管发布了一系列国家级规划，但国土综合整治还没有上升为国家核心战略。从历史和国际经验来看，德国、荷兰、日本等国家都是在面临工业化城镇化带来的乡村衰落挑战时通过实施国土综合整治战略成功地推动社会顺利完成了转型。我国正在面临百年未有之大变局、社会结构经济结构都亟需转型升级，将国土综合整治上升为国家核心战略，在全国范围内全面展开，能够重塑经济社会发展的关键要素基础，强力推动全社会的高质量发展。
二是提升领导机制层级。当前自然资源部门是土地综合整治的主导部门，经过试点也形成了较为成熟的工作流程。但国土综合整治涉及的范围（如重大工程用地、军事用地等）要远远大于仅仅针对土地的综合整治，自然资源部门职责所限难以统领国土综合整治工作。因此建议中央成立国土综合整治领导小组，提高国土综合整治工作的领导层级，统筹领导国土综合整治工作。强化顶层设计，推动国土综合整治立法，推动国家相关部委形成宏观层面的政策合力和统一的投入机制，及时完成国家层面的制度创新和技术基础设施供给，建立起在法治保障下的国土综合整治长效机制。
三是充足的投入。国土综合整治需要巨大的资金投入，需要建立稳定、多元的投入渠道。国土综合整治是为全社会提供国土公共产品，政府投入是最主要的投入来源。鉴于当前地方政府的财力更为紧张，地方政府基本上无力进行配套投入，为防止国土综合整治沦落为“半拉子工程”，建议中央政府在整合目前各种国土、涉农、水利、林草等中央投入的基础上继续进行投入，在测算社会可能的投入规模后，不足部分发行专项长期国债。为防止资金流失、挪用风险，可以采用数字人民币方式进行投入。
四是充分利用数智技术。国土综合整治是建立在国土发展的科学规律基础上的，需要对地质状况、自然承载力、人类活动的影响等进行精准测算，整治工程的各项具体指标以及后续管护的各项数据也都建立在精确计算基础之上。数智技术能够大幅度地提高国土综合整治及其管护的科学性、精准性和效率。如利用三维建模与仿真和智能规划系统，构建国土空间的三维模型生成整治规划方案，进行仿真和进一步的优化。因此在整治过程中要充分利用数智技术为国土综合整治工作的科学、精准、高效奠定坚实的技术基础。尤其要重视建立一个高标准的具备整合多源数据、提供智能分析、支持决策管理等功能的综合信息平台，跟踪管理规划、施工、验收、管护全流程。宁波市建设了一个全域国土空间综合智治集成应用平台，对整治项目开展研判分析实现“多源监测、多跨协同、一账联动”的集约型、精细化管理。浙江省1.49万个铁塔高位摄像头覆盖全省近80%耕地，做到“塔田对应”实时监测。
五是激励整治意愿。非农就业水平越高、在村民中占比越高对于改变生活方式的内在愿望越强烈，越愿意接受村庄的改造。反之，如果村民中农业就业和农业兼业的比例越高，改造的意愿就低。因此首先要仔细分析相关利益主体的意愿，促进达成整治共识。浙江省嘉兴市海宁市火炬社区位于城乡结合部，村民主要在周边企业就业，98.6%的农户自愿退出宅基地，户均拥有公寓安置房3套，每户每年增加房租收益超4万元。其次要制定相关制度明确村民参与的权利和义务，确保村民参与的合法性和规范性，激励参与积极性。村庄规划编制、补偿安排方案、安置区选址等要充分听取村民意见，并按照规范程序表决通过。再次在整治过程中最大化地为村民提供工作机会。最后结余建设用地和补充耕地的指标、生态补偿等收益要优先用于村庄建设和发展，积极探索通过整治壮大村集体收益的渠道，夯实村集体自主发展的内生能力，由此推动乡村发展和治理走上良性轨道。通过整治，2022年火炬村集体经济收入达1157万元，经营性收入502万元，成功入选浙江省高质量发展建设共同富裕示范区第二批试点、全省强村富民集成改革典型案例。
六是配套改革及时到位。国土综合整治过程中会遇到众多新问题，如异地或就地新建住宅的标准以及金融支持问题、村庄迁移入城带来的户籍等市民化问题、农田连片后流转和经营自主权保障问题、耕地面积扩大后的再分配问题、村庄合并后人员变动以及相应的集体权益问题、村民退出村集体的程序和补偿问题、整治建设形成的工程管护问题等，为了确保整治工作的顺利推进和长效运行，需要配套进行一系列改革，只有这些改革及时到位才能将整治绩效充分发挥出来。要完成这些改革，则需要统一领导下部门之间进行充分配合，充分发挥人民群众的创造性，形成系统性的制度创新，为形成利益和治理新格局奠定稳定的制度基础。
七是注重后期管护。对国土综合整治工程进行高质量的后期管护是确保整治效果持续发挥、实现长期效益的关键。对整治过程形成的农田、水利、生态、道路、天地空监测设施等工程和基础设施要进行运行、维护。对于这些工程和基础设施要明确管护责任主体，地方政府应承担管护的主导责任，明确投入渠道并制定管护管理办法，界定管护内容、标准和责任，引入专业公司或社会组织，确定各方的权利和义务，形成市场化的可持续管护。同时鼓励社区、村民等利益相关者参与管护，形成多元共治的管护机制。湖北孝感朱湖办事处全域土地综合整治,引导群众主动投身到全域建设、产业发展等工作中来,聘任湾长、路长、河长、田长等“小六长”,推出由回乡创业人士、老党员、老教师组成的新乡贤,制定村民公约文明守则,共管全域项目管理。
魏建 山东大学经济研究院教授
