现代化的本质是人的现代化。传统的人口往大城市集聚的城市化道路，难以适应我国人口规模巨大的现代化，也难以实现高质量发展。通过对近两次全国人口普查数据的挖掘分析，发现西部地区县域城镇化率比东部地区低30个百分点、中西部县域人口大幅流失、县域城镇人口增长缓慢等问题。人口流向是不同地区经济社会发展差异最显著的指示剂。可借鉴城镇人口均衡发展国家和我国东部地区县域城镇发展经验，优化经济资源配置方式、激发民间资本投入、加大县域优质公共服务供给、盘活农村资源资产等，助力中西部县域城镇发展。
一、全国人口流动分布与现代化建设目标有差距
在对全国人口流动数据整体挖掘分析研判的基础上，采取点面结合方式对7省99个地级市和298个县（5省），分别从省、市、县三个层面进行重点比较研究。省份样本选取主要考虑在省份中：广东人口流入最多（2962万），江苏人口密度最大（848人/km2），浙江人口流入比例最高（54%），安徽人口流出比例最高（19%），黑龙江是东北地区人口流出最多的省份（393万），陕西是近两次人口普查保持较快人口增长并具有代表性的西部省份，甘肃是西部人口流出比例最高的省份（14%）。
（一）流动人口大幅增加，区域发展不平衡凸显。2020年流动人口规模近3.8亿人，比2010年大幅增加1.5亿人，与上一个10年流动人口增长1亿人相比，我国流动人口增长速度加快。在人口流向上，城乡人口流动渐成主体，与2010年相比，本省县内流动人口增长了108%，本省县区间流动人口增长了119%，人口在县域内、县域间流动占流动人口比例均提高了4个百分点。省际流动有所降低，人口流向外省比例减少了8个百分点。从人口流动的原因看，经济因素仍是主要动力，因工作就业而流动的人数达1.9亿，占全部流动人口的39%，位列所有因素之首。
（二）中西部县域人口大幅减少，人口向单一大城市集聚。两次普查的10年期间，在全国330多个地级行政区中，共有149个地市人口减少，占全部地市的44.7%。这些地市主要集中在东北与中西部地区。在全国近3千个县级单位中，人口流失的达1506个，占总数的52%。两次普查安徽、陕西、甘肃县域人口分别减少303万、264万、165万，而东部浙江省县域人口增加304万。省会城市人口聚集明显，所有省会城市过去10年的人口首位度全部上升。在地级市层面，中西部地区人口聚集的城市比较单一，而东部省份则呈现多城市聚集现象，如广东的广州、深圳、佛山、东莞；浙江的杭州、宁波、金华；江苏的南京、苏州、无锡等。
（三）中西部县域城镇发展滞后，人口吸纳能力较弱。全国1866个县（市）的县城（城区）常住人口约2.6亿人，占全国城镇常住人口的近30%。东西部城镇化率差异较大，县域城镇化率相差30个百分点。东部地区整体城镇化率高出西部地区近20个百分点，县域城镇化率方面相差更大，东部省份超过六成，而中西部省份只有三到四成，西部地区比东部地区低三成。中西部地区县域人口流失城镇化率不高，主要在于县域城镇经济发展和优质公共服务供给不足，对人口的吸纳能力不强，县域城镇人口增长缓慢甚至出现萎缩。
表1 近两次人口普查7省人口变化 单位：万人
表2 近两次全国人口普查5省298个县域人口结构变化 单位：万人
二、城镇人口均衡发展的经验借鉴
（一）德国是城镇人口相对均衡发展的代表性国家。德国在欧盟中人口最多、人口密度最高。德国城镇人口格局最显著的特征是中小城镇数量占绝对优势，容纳了全国大部分人口。2021年全国人口总量为8312.9万人，最大城市柏林只有356万人。人口超百万的城市共4座，其占全国城市总人口比重在10%左右。德国大约40%人口居住在不到2万人的小城镇；30%人口居住在人口超过10万人的大城市。按照德国的城市分类标准，大城市（10万人口以上城市），中等城市（1万~10万人口的城市），小城市（0.2 万~1 万人口的城市）居住的人口，分别占3.6%、26.8%和 69.6%。
（二）大城市不是经济效率产生的必要条件。传统观点认为，只有人口规模庞大的城市才能形成规模经济和集聚效应。显然，德国的城市人口规模格局，并没有影响其经济发展。德国是欧盟中最强大的经济实体和欧洲经济增长的引擎，德国GDP与制造业产值全球排名都高居第4位。
（三）德国城镇人口相对均衡发展的主要原因。拥有发达的重工业，却没有形成规模庞大的城市，取决于德国的历史渊源、法律约束、组织体制、经济基础及一系列体制机制。以中小城镇为主的均衡城镇体系，建立在早期百余个封建领地基础上，原来这些领地都有各自的政治、经济中心城市，这是历史基础。法律上为确保所有地区均衡发展，1960年联邦德国颁布《联邦建设法》要求大力发展中小城镇，限制发展超大城市。作为德国基础行政区的市镇乡，不是州政府的下属行政单位，而是地方自治团体，因此没有行政等级的影响。德国的每个经济大区都设有区域经济协会，有效弥补了地方政府在城镇规划、建设和发展中的功能缺陷，促进了全国不同地区间城市化建设的协调发展。同时，在具体制度机制上，建设统一而健全的社会保障体系，注重建立均衡发展的协调机制，完善区域交通运输网络系统等。在资源分配上，联邦政府注重以财政金融方式支持落后地区发展；将行政机构、医院、大学和文化设施等公共资源分布在不同地区，各地主要公共设施分布没有质的差异。
（四）分散化、多中心也是世界众多大城市应对大城市病的有力举措。美国纽约在其周边建设一系列城市次中心或卫星城镇。不断完善这些卫星城的交通、教育、医疗等公共设施和服务配置。日本东京都在都内建设副中心、在都市圈内建设业务核心城市，分担东京中心城区的城市功能，形成了“中心区-副中心-业务核心”的多中心多圈层结构。重视广域交通和通讯基础设施体系的建设，加强都市圈内各城市之间的联系。
三、政策建议
（一）优化经济资源配置增强县域内生发展能力。行政等级高的城市，拥有更多的行政和社会资源，而县域相对不利，可在省市县管理体制上探索更有利于县乡发展的体制机制。今后要更加基于市场规律，在政府投资基金设置和招商引资等方面加大县域基金规模，引导和鼓励企业、社会资本等向中、低等级的城镇流动。从机制上逐步削弱行政等级对资源配置的影响，加快实现区域间城乡间要素的平等交换、双向流动，畅通全国统一大市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
（二）借鉴东部发达地区经验激发民间资本投入县乡建设。加快推进县域特色产业特色经济发展，精准实施“一县一策”。加快构建区域产业协同体系，推动经济强市、大企业与薄弱县区“一对一”“多对一”结对合作。统筹县域经济向都市区经济转型，围绕都市区构建区域性产业组织网络、促进区域分工、获取协同效应和规模效应，在更大地域尺度上实现要素资源优化配置，为区域协调发展释放更大空间。抓住数字经济发展契机，在基础设施建设、人才培养、公共服务等方面适度超前谋篇布局。
（三）注重优质公共服务机构均衡布局提高城镇吸引力。反向加强薄弱地区的人才培养，培育区域发展的内生动力。优化高等院校特别是一流院校配置，对于人口大省又缺乏双一流等高校的地区，应矫枉过正，采取倾斜性政策加大扶持力度，培养几所国内一流院校。提升县域中学办学质量，在办学经费上给予超过省会城市的支持标准。提高中西部和县域医疗质量，以医联体建设为契机，着重推动县级等基层医疗机构与知名医院在人才、技术、信息等方面一体化。
（四）激活农村市场促进农业人口现代化。将农民的不变财产显性化、机制化，稳定收入预期，促进城乡融合发展。创新完善土地产权和管理制度，让农民的财产可以形成财产性收入。建立健全城乡统一的建设用地市场，深化产业用地市场化配置改革，鼓励盘活存量建设用地。加快宅基地改革，探索以宅基地换城市住房。畅通城乡要素双向流动，鼓励企业和下乡资本扎根乡村，与合作社、村集体、农民等形成利益共同体，让广大农民更多分享产业链增值收益。强化基本公共服务均等化目标指标约束，加快提医疗社保等统筹层级。
作者信息：费太安 国家信息中心研究员
