自2013年上海自贸试验区挂牌以来，中国自贸试验区建设已走过十余年历程。截至2024年，全国已设立22个自贸试验区，覆盖东西南北中，形成“沿海—内陆—沿边”梯度开放格局。海南自贸港作为最高水平开放形态，与自贸试验区共同构成新时代对外开放的“双轮驱动”。自贸试验区已经成为深化改革开放的“试验田”和制度创新的“新高地”，累计吸引外资规模持续扩大，实际使用外资存量达282.5亿美元，占全国总量的24.3%，并带动高技术产业外资增长53.2%，实现进出口总额4.1万亿元，占全国的19.5%。自贸试验区已经成为高水平开放的先导力量，成为深层次改革的开路先锋，成为高质量发展的示范引领，成为服务国家战略的重要平台。但是从外资角度看，自贸试验区依然存在许多需要提升的地方。
一是亟须解决自贸区发展法缺位问题。2025年4月《中共中央、国务院关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》虽然千呼万唤始出来，但还是没有赋予自贸区自主改革、自主创新、自主发展的权力，自贸试验区诸多创新项目还是受限受控于中央各专业部委。例如，除北京、上海、广东三地的自贸区以及海南自贸港之外，其他自贸区的外商投资企业从事人体干细胞、基因诊断与治疗技术的开发和应用仍然需要主管的卫健委审批。任何自贸试验区仍然无权针对TPP、TTIP、TISA、BIT2012等未实施的最开放政策进行试点和压力测试。法治是最好的营商环境，法治是最好的定心丸。要贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》《法治中国建设规划（2020-2025年）》，同时加快出台《法治社会建设规划》，建设好法治政府、法治国家、法治社会，高质量推进法治化建设。同时，贯彻落实二十大报告精神，瞄准高标准自贸协定，进一步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，加快国内制度规则与国际接轨，打造制度型开放高地，建立能够吸引得来，能够用得起留得住全球最顶尖人才、科技和资本等生产要素的一流制度。因此，我们应该在自贸试验区已近12周年且海南自贸港即将封关的时刻，认真贯彻二十大精神，针对自贸试验区建设出台“特别法”《中华人民共和国自贸试验区发展法》，以法制保障自贸试验区实现习近平主席早年批示的“大胆闯、大胆试、自主改”。
二是亟须解决法律层级过低问题。加快将《优化营商环境条例》及其实施办法上升为《宜商环境建设法》，敦促各地加设宜商环境建设机构。加快将《公平竞争审查条例》及其实施办法、《反不正当竞争法》整合为《公平竞争法》，真正实现产业政策和竞争政策的协同促进。加快将《外商投资企业投诉工作办法》上升为《外商投资权益保障法》，提升管理层级和建立执法体系，从而让投诉处理像监管那样“长牙带刺”，确实保护投资者利益。同时，在《立法法》中加入关于政策宏观取向一致性审查、政策公平竞争性审查、政策合法合规性审查、外商投诉督办反馈的条款，明确和强化国家发展改革委的宏观取向一致性审查职能，市场监管总局的公平竞争审查职能，司法部的合法合规性审查职能，商务部的外商投诉督办功能，确实提升法规政策的有效性。做好《外商投资法》《宜商环境建设法》《自贸试验区发展法》《公平竞争法》等新法律与《合同法》《公司法》《知识产权保护法》等相关法律的协同和衔接，避免法律打架和制度冲突。
三是亟须解决政府过度干预问题。根据2015年《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，早日出台政府权力清单和政府行为负面清单，公布并严格履行权力清单，积极推进责任清单落实，特别是早日实现应急处置和危机治理的规范化、标准化和法治化，提高政府依法行政质量，杜绝层层加码、执法不一、政策扭曲、一刀切、多重检查、驱利执法等现象，避免额外负担和意外影响。同时，以此建立健全巡回法庭，夯实“民告官”机制，从而真正有效解决政府过度干预问题，确实起到商鞅重金徙木立信的效果。
四是亟须解决国际制度差距问题。加快落实二十大提出的“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，制订和实施制度型开放的具体措施和体制机制。第一可以考虑实施全球最高开放标准。实施最开放的贸易政策，即零关税、零壁垒、零补贴。率先宣布并实施零关税、零壁垒、零补贴等“三零”原则，将三零原则作为构建全球人类命运共同体的贸易新基准。同时，既然我们可以宣布加入CPTPP，完全可以在充分评估和做好预案的基础上，直接允许自贸试验区主动选择TPP、TTIP、TISA等已经公开虽未实行的最高开放政策进行试点，从而全面推动国际合作。第二可以考虑制定全球最短负面清单。站在全球开放的道德制高点上，在自贸试验区或者在海南自贸港率先实施最短的“三不”负面清单（不涉黄赌毒、不危害人身和财产安全，不危害国家安全），然后在全国范围内统一实施贸易投资等领域最开放准则，从而提升外商入华投资积极性和企业在华投资粘性，进而形成投资中国的战略定力。
五是亟须解决一些特殊安排问题。在当前中美关税战如火如荼的情况下，更应该显示扩大开放的姿态，更应该作出支持世贸规则和全球化的政治宣誓，为外资企业构建更具竞争力的国际化营商环境。美国对英国、土耳其、新加坡等关区只加征10%普遍关税，我们应将自贸试验区作为应对中美贸易战的避风港，实施与英国、土耳其、新加坡等关区的自由贸易政策，持续扩大新兴领域开放、强化要素保障、深化区域协同，建立更透明的制度环境、更便利的数据跨境流动、更高效的金融服务、更广泛的市场准入，切实支持自贸区企业发展，同时推动外资企业向自贸区集聚。
六是亟须解决连片发展问题。当前各省市的自贸试验区，除了海南都比较分散。例如，福建分为福州、厦门和平潭三个片区，而作为民营经济最为发达且拥有“晋江经验”的泉州竟然没有纳入，因此建议可以考虑扩围建设包含宁德、福州、莆田、泉州、厦门、漳州的福建沿海自贸试验走廊。广西自贸试验区分为南宁、钦州、崇左等三个片区，形成三角形，可以考虑实施专门针对越南的中越跨境自由贸易走廊，涵盖北海、钦州、防城港、崇左、百色等地市。中国（云南）自由贸易试验区由昆明片区、红河片区、德宏片区组成，比广西更加分散，建议将文山州、红河州、普洱市、版纳州、保山市、德宏州等毗邻越南、缅甸、老挝的城市纳入，建设云南边境自由贸易走廊。自贸试验区打破堵点和分割点，一方面可以提升自由贸易试验区连片发展的规模效应，另一方面可以更好地吸引产业集聚，从而真正实现自贸区引领的新一轮扩大开放的高质量发展。
总之，中国自贸试验区要突破片区发展思维，要真正实现从“政策型开放”向“制度型开放”的全面升级，从而成为全球资本参与中国市场的“首选地”，成为全球企业共享中国新发展格局的核心平台。
杨枝煌，长江产业发展研究院特约研究员
