《公平竞争审查条例》于2024年8月1日正式施行，标志着我国首次以行政法规形式规范地方政府招商引资行为。该条例明确禁止地方政府在税收优惠、财政补贴、要素获取等领域对特定经营者实施差别化政策，要求政策制定必须经过公平竞争审查，以破除地方保护和市场分割，构建全国统一大市场。这一制度变革对地方政府招商引资模式产生了深远影响。一方面是传统招商手段失效，依赖税收洼地、土地财政等“政策红利”的模式被禁止，地方政府需转向市场化、法治化招商路径。另一方面是招商竞争转向综合能力比拼。对于企业而言，营商环境、产业生态、投资支持等软实力短期政策优惠更有吸引力。在财政压力与政策约束下，政府引导基金通过“以资引商”“投招联动”模式，成为地方政府撬动社会资本、实现产业导入的关键抓手。在此背景下，政府引导基金的功能定位面临新的挑战与机遇：既要坚守服务国家战略的初心，又要回应地方经济发展的现实需求，实现政策目标与市场效率的平衡。
一、政府引导基金是我国战略实施的政策工具与治理创新
政府引导基金作为我国财政金融协同创新的重要工具，其职能定位始终与国家战略保持高度一致。2025年《政府工作报告》明确提出“紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用”，国务院办公厅同期发布的《关于促进政府引导基金高质量发展的指导意见》进一步强调，政府引导基金需聚焦“重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节”，通过市场化运作吸引社会资本，支持现代化产业体系建设，培育新质生产力。
从今年两会精神看，政府引导基金的核心职能体现为“三服务”战略框架：其一，服务国家创新驱动发展战略，通过创业投资类基金投早、投小、投长期、投硬科技，破解“卡脖子”技术难题；其二，服务产业升级战略，通过产业投资类基金延链补链强链，提升产业链韧性；其三，服务区域协调发展，通过财政资金撬动社会资本，缩小区域发展差距。这一战略定位要求基金运作必须坚持“政策导向”与“市场规律”双轮驱动，在履行国家战略使命的前提下，探索与地方发展需求的协同机制，避免异化为单纯的招商引资工具。
我国政府引导基金历经20余年发展，已形成“国家级引领、省级筑基、市县协同”的体系化格局。截至2024年末，全国共设立政府引导基金1627只，总规模达3.35万亿元，累计带动社会资本超10万亿元，覆盖人工智能、量子科技、生物医药等30余个重点领域。据清科研究中心数据显示，政府引导基金累计投资企业超5万家，培育科创板、创业板上市企业1200余家，在集成电路、新能源、生物医药等领域形成集群效应。这种体系化布局既体现了国家战略导向，也为地方产业发展提供了资本支撑。
二、政府引导基金在地方招商引资中的功能与政策目标平衡分析
在各地政府实践中，政府引导基金逐渐成为地方经济发展的重要推手。通过“以投代招”、“以投促招”等方式，地方政府将引导基金作为产业导入的关键工具，相继推出百亿级甚至千亿级基金方案以吸引企业落地。这种模式在带来就业岗位和税收增长的同时，也引发了关于引导基金职能定位的讨论。特别是在《公平竞争审查条例》实施后，地方政府传统招商手段受限，引导基金的“以资引商”功能被进一步强化。据清科研究中心统计，2023年新设政府引导基金中，超过60%明确将返投比例、产值税收等招商指标纳入基金管理办法，部分区域甚至出现政府出资比例突破50%政策上限的案例，这种趋势折射出地方政府将引导基金异化为政策工具箱的现实困境。
需要明确的是，政府引导基金作为国家金融治理体系的重要创新，其核心职能在于通过市场化运作机制矫正市场失灵，重点支持具有强正外部性的战略新兴产业和产业薄弱环节。若将招商引资诉求凌驾于基金设立的初始政策目标之上，既违背了国务院关于政府投资基金“引导社会资本、优化资源配置”的顶层设计理念，也不利于基金体系的可持续发展。
从国家层面看，政府引导基金意在纠偏市场失灵，扶持外部性强的重点领域和产业薄弱环节，这种导向无疑是非常正确的。但是映射到我国经济社会发展的特定场景，这种政策的实施又具有特殊性。现阶段，我国各地经济发展不平衡，在产业基础、人才储备等各方面差异极大，若政府盲目强调对于某些产业的投资支持，必然会带来巨大投资风险。从地方层面来看，政府引导基金尽管可以推动地区经济发展，但面临政策产业引导意图与市场化投资风险的冲突挑战。如果过度追求将政府引导基金的经济效应，则无法实施政府引导基金支持“投小、投长期、投硬科技”的意图。部分基金为完成招商引资考核指标，将资金集中投向处于成熟期的龙头企业，这种“摘桃子”式投资行为，与培育初创科技企业的政策初衷形成显著背离。
更深层次的矛盾在于，现行财政分权体制下地方政府承担着产业发展与财政增收的双重压力。当引导基金的政策目标与地方政绩考核体系直接挂钩时，基金管理者往往陷入“政策使命”与“市场规律”的双重博弈。因此，亟需统筹政府引导基金职能与地方需求的协同路径，推动政府引导基金运作从“数量规模型”向“质量效能型”转变。
三、统筹政府引导基金职能与地方需求的协同路径
在公平竞争框架下实现政府引导基金职能与地方发展需求的动态平衡，需构建“战略-价值-评估-生态”四位一体的协同体系。
第一，战略分层与动态适配机制。建立“国家战略-区域禀赋-产业生命周期”三维坐标系，构建差异化基金布局体系。国家级基金应聚焦半导体、人工智能等“卡脖子”领域，通过“母基金+专项子基金”模式实施跨区域协同投资。省级基金需立足区域产业基础，重点支持本身具有资源禀赋的产业，适度集中资源更有利于形成产业集群效应。区县级基金应聚焦科技成果转化和初创企业孵化，但需警惕“小马拉大车”困境，规模应与财政承受能力匹配。
动态适配机制需突破传统返投比例限制，建立“基础投资+弹性配置”策略。例如省级母基金保留40%资金用于国家战略项目，剩余60%根据地方产业需求进行动态调配，对招商引资项目设置“产业链贡献度系数”，将税收增量、就业带动等指标纳入投资决策模型。同时探索“注册地豁免”政策，允许基金在税收分成、人才引进等方面与项目属地建立利益共享机制，破解“招不来、留不住”的招商困境。
第二，价值共创与风险共担机制。推行“资本+服务+生态”三维赋能模式，构建政企风险共担机制。在资本层面，建立“政府让利+社会资本跟投”联动机制，对引进的颠覆性技术企业实施“五年培育期”政策，税收增量按比例转化为基金资本金。在服务层面，构建“产业加速平台+技术转化通道”，整合中试基地、场景开放等资源，对招商引资项目优先提供政府采购机会。在生态层面，试点“四链融合”计划，通过“引导基金+银行投贷联动+保险长期资本”协同网络，为招商引资项目提供全周期融资支持。
建立风险缓冲与容错机制，允许基金按“投资-退出-再投资”循环进行动态调整。设置“战略类项目3年、产业类项目5年、初创类项目7年”的差异化存续期，对技术路线变更等非主观因素导致的项目失败，建立“尽职合规免责清单”。同时探索S基金、并购基金等退出工具，优化份额转让定价机制，数据显示建立退出机制的基金平均存续期延长2.3年，退出效率提升40%。
第三，评估优化与长效约束机制。构建“战略-经济-生态”三位一体评估框架，引入“投入-产出-影响”全链条评价指标。战略维度重点考核国家重大技术突破数量、产业链安全贡献度等指标。经济维度设置“财政资金撬动倍数”、“社会资本跟进率”等市场化指标。生态维度评估创新要素集聚度、区域协同效应等长期价值。
建立跨周期投资决策机制，对重大项目实行“5年基础投资期+3年培育延展期”的弹性退出机制。配套“政策适配”动态调整机制，每季度评估招商需求与基金投向匹配度，允许在年度预算范围内进行策略微调。
第四，生态构建与要素聚合机制。实施“四链融合”赋能计划，通过资本链、技术链、产业链、人才链的深度协同，破解招商引资中的“孤岛效应”。资本链层面，构建“引导基金+银行+保险”协同网络，整合金融资源，为项目提供多元化资金支持；技术链层面，设立产业专家分级评估体系，精准对接项目技术需求，加速科技成果转化；产业链层面，建立“链主企业+隐形冠军+初创企业”梯度投资组合，促进产业链上下游协同发展；人才链层面，试点“投资+人才基金”联动模式，吸引和培养高端人才，为产业发展提供智力支撑。
此外，打造一站式服务平台，整合政务服务、法律支持、市场推广等资源，为招商引资项目提供全方位服务。例如，设立项目审批绿色通道，缩短审批流程；建立法律服务团队，为企业提供合规咨询和风险防控；组织市场推广活动，助力企业拓展市场渠道。通过这些举措，构建良好的产业生态环境，提升招商引资的综合竞争力。
通过上述系统性机制设计，既能发挥政府引导基金服务国家战略的核心职能，又能精准对接地方产业需求，在公平竞争环境中实现政策目标与市场效率的帕累托改进。这要求各级政府摒弃“唯GDP论”的招商逻辑，转向构建“创新生态+产业生态+金融生态”三位一体的长期竞争力，最终实现从“输血式招商”到“造血式创新”的根本性转变。
作者信息：郭力，深圳大学粤港澳大湾区新兴产业发展研究院研究员；
龚晓峰，深圳大学粤港澳大湾区新兴产业发展研究院院长、博士生导师。
