2025年《政府工作报告》明确提出实施提振消费专项行动。3月中旬，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》，进行全面系统部署。经过一年多的实践，该方案取得了显著成效：2025年，我国社会消费品零售总额首次突破50万亿元，最终消费支出对经济增长的贡献率达52%，消费“压舱石”作用显著。2026年1至4月，社会消费品零售总额164941亿元，同比增长1.9%；商品和服务零售合并计算同比增长3.2%。消费主引擎作用持续巩固。与此同时，内外部形势也发生深刻变化。2026年5月，习近平主席与美国总统特朗普在北京举行会晤，两国元首同意将“中美建设性战略稳定关系”作为两国关系的新定位。外部环境从2025年的“贸易战超预期突发”，演变为这一框架下的有限缓和与战略相持阶段。这一新常态要求宏观政策从应急纾困转向更具韧性的长效机制建设。因此，基于新形势对政策执行情况进行评估优化，具有重要的现实意义。
一、方案核心框架与政策延续部署
《提振消费专项行动方案》全文约4800字，围绕能消费、可消费、愿消费三大逻辑主线，部署8大行动、30条具体举措。2026年各地各部门在原有框架基础上，结合新形势优化政策细则、扩大实施范围、强化落地力度，推动促消费政策迭代升级。
（一）“能消费”维度聚焦增收与保障，筑牢消费基本盘
本维度包含城乡居民增收促进行动、消费能力保障支持行动两大板块，共计8条措施。政策核心是做大居民收入基本盘、织密社会保障网。一方面，多措并举促进城乡居民工资性收入稳步增长，完善收入分配与最低工资动态调整机制；另一方面，持续优化社保体系，稳步提高养老、医保保障标准，降低居民后顾之忧。方案明确提出稳定资本市场运行、引导中长期资金入市，依托资本市场拓宽居民财产性收入渠道，从收入端夯实居民消费能力。
（二）“可消费”维度升级供给体系，拓宽消费场景
本维度整合服务消费提质惠民、大宗消费更新升级、消费品质提升三大行动，共12条措施。一方面聚焦大宗消费，依托超长期特别国债等资金支持，加力推进汽车、家电等领域以旧换新，推动传统消费品绿色化、智能化升级；另一方面做强服务消费，丰富文旅、养老、家政、育幼等服务供给，推动线上线下消费业态融合，从供给侧保障消费需求有效释放。
（三）“愿消费”维度优化市场环境，释放消费意愿
本维度涵盖消费环境改善提升、不合理限制措施清理、配套政策完善三大内容，共计10条措施。重点清理行业壁垒、地方保护等显性隐性消费限制，持续优化全域消费环境；稳步推进消费、文旅等领域基础设施REITs试点，拓宽项目融资渠道；同时丰富夜间经济、假日经济、首发经济等新型消费场景，全方位提振居民消费意愿。
总体来看，该方案立足我国超大规模市场优势，坚持供需两端协同发力，以惠民生为根本导向，强化财政、产业、监管政策联动，兼顾传统消费升级与新兴消费培育，为扩大内需、稳定宏观经济大盘提供了系统性政策指引。
二、方案落实成效
专项行动印发以来，全国上下迅速推进落地，各项举措有序落地实施。历经一年多持续推进，政策红利加速释放、持续发酵，整体消费市场修复态势稳固，尤其在“可消费”与“愿消费”两大维度成效尤为突出，商品消费、服务消费、新型智能消费多点开花、协同发力，消费扩容提质态势显著。
（一）大宗消费以旧换新落地见效，拉动作用凸显
汽车、家电以旧换新是本轮促消费的核心抓手，政策持续加力扩围，落地成效十分突出。2025年，财政部先后分四批累计下达超长期特别国债资金3000亿元，专项支持消费品以旧换新工作，全年带动相关产品销售额超2.6万亿元，惠及消费人群超3.6亿人次，政策覆盖面与拉动效应显著。细分品类来看，全年汽车以旧换新超1150万台，其中新能源汽车销售占比接近60%，绿色智能汽车消费成为主流；家电以旧换新完成近1.3亿台，高能效产品替代成效凸显，一级能效（水效）产品占比超90%，有效推动居民消费品绿色化、智能化迭代升级。2026年1-4月，大宗消费延续回暖态势，持续为消费市场复苏提供核心支撑。
（二）民生保障持续加力，服务消费稳步复苏
民生保障领域政策落地扎实推进，服务消费实现提质扩容、稳步向好。数据显示，现阶段服务零售额增速较去年同期加快0.5个百分点，其中餐饮收入同比增长3.8%，旅游咨询租赁服务、交通出行服务、文体休闲服务等体验式、品质化服务消费零售额均保持两位数高速增长，消费结构持续优化，逐步从传统商品消费为主，向商品消费与服务消费并重的多元格局转变。与此同时，多地结合地方财力，有序上调城乡居民基础养老金、医疗保险财政补助标准；人口流入较多的城镇地区持续优化教育资源布局，高校动态调整学科专业，适配产业发展用人需求；部分具备条件的地区试点发放育儿补贴，逐步将灵活就业群体纳入生育保险保障范围，持续减轻家庭生育、养育、生活负担，夯实服务消费民生根基。
适老化改造、养老助餐、加装电梯等便民服务工程加快落地，老年群体生活保障持续改善。文旅市场保持复苏态势，景区、文博场馆不断丰富服务内容，演出、赛事审批流程持续简化。家政服务行业规范化建设提速，院校增设相关专业、强化从业人员技能培训，推动家政服务向专业化、品质化方向发展。整体来看，服务消费供给持续扩容，群众消费获得感稳步提升。
（三）消费环境不断优化，市场秩序持续规范
各地全面梳理清理阻碍消费的不合理规定，破除区域壁垒与行业限制，消费维权体系、信用监管体系不断完善，市场经营秩序更加规范。基础设施REITs在文旅、商业配套等领域试点稳步推进，为消费类项目建设运营提供了新的融资渠道，市场整体活力得到进一步激发。与此同时，新型消费动能持续释放、亮点突出。据商务部大数据监测，2026年1-4月，智能助行外骨骼网上零售额大幅增长785.5%，4月份智能眼镜网上零售额增长175.2%，人形机器人网上零售额增长20.6%，智能终端消费成为新的增长热点。线上消费持续领跑，1-4月网上商品和服务零售额同比增长6.6%，增速比社会消费品零售总额增速高出4.7个百分点；即时零售交易额同比增长29.2%，限额以上单位仓储会员店、无人值守商店等新型零售业态零售额同比增速均超20%，新业态、新模式持续激活消费新潜力。
三、方案执行中的难点堵点
随着宏观形势变化和改革纵深推进，消费领域深层次、结构性矛盾逐步凸显，问题由短期复苏压力转向长期制度性、结构性制约，重点集中在“能消费”“可消费”两大核心维度，成为阻碍消费潜力充分释放的关键堵点。
（一）“能消费”维度消费底盘支撑不稳
1. 政府账款清欠进入攻坚期，源头治理机制缺失。 尽管《方案》明确要求落实“应付快付、应付尽付”，持续推进账款清欠工作，但在土地财政转型、基层财政收支压力持续加大的背景下，工程建设、政府采购等重点领域账款拖欠问题仍未根治，“边清边欠”现象客观存在。当前清欠工作多以专项整治、短期整改为主，尚未建立常态化、制度化的财政支付保障机制。长期大规模政府欠款导致企业应收账款高企、现金流持续承压，直接影响企业正常经营与员工薪酬按时足额发放，从收入源头削弱居民消费能力，制约“能消费”的底层基础。
2. 财富效应持续走弱，居民消费预期偏谨慎。 资本市场阶段性波动叠加房地产市场持续调整，居民家庭资产估值承压、财富缩水明显。据五矿证券研究所测算，本轮居民部门住房财富减损约为120万亿元量级，财产性收入稳定性不足，直接压制消费信心与消费能力。2026年4月全国乘用车市场零售140.6万辆，同比下降20%，大宗商品零售走弱，核心诱因在于楼市调整引发居民资产负债表修复滞后，预防性心态持续升温。据东方金诚首席分析师测算，过去四年我国居民超额储蓄规模累计达43万亿元。然而，据央行数据，4月居民贷款减少7869亿元，创有数据以来新低；据国家金融与发展实验室（NIFD）数据，一季度居民部门债务增速为-0.4%，系1995年以来首次负增长。这表明，居民“能消费、有能力消费”的基础条件虽在，但消费意愿难以转化为实际消费支出，消费复苏内生动力不足。
（二）“可消费”维度结构性矛盾突出
1. 内外贸一体化存在制度性堵点，外贸转内销转型受阻。 当前中美关系步入“建设性战略稳定关系”新阶段，为外贸企业发展提供了宝贵的战略喘息窗口期，外贸拓内销已从短期应急纾困转向长期结构性转型的必然要求。但长期积累的制度性壁垒尚未破除：国内与国际产品标准不统一、认证体系不互认、转换成本偏高，加之多数外贸企业缺乏成熟国内销售渠道、品牌国内认知度不足，导致外贸产能向国内市场转化不畅，大量优质外贸产品难以有效补充国内消费供给，制约国内“可消费”供给扩容提质。
2. “人工智能+消费”监管体系滞后于产业创新速度。 当前新型智能消费爆发式增长，成为消费增长新亮点。为适配新型消费发展，2026年以旧换新政策优化升级，新增智能眼镜、智能家居（含适老化产品）支持品类，并明确家电补贴仅限1级能效、水效产品，精准引导智能绿色消费升级。但与之配套的监管制度、行业标准、合规体系仍存在明显短板，数据隐私保护、算法合规治理、智能产品安全标准等领域法律法规仍存在空白，监管滞后于技术创新与市场迭代，不利于新型智能消费业态规范化、规模化发展。
（三）“愿消费”维度消费信心修复不足
教育、医疗、养老等刚性民生支出压力持续存在，叠加房地产市场走势不明、居民财富缩水、收入预期不稳等因素，居民预防性储蓄意愿居高不下，消费观望情绪浓厚。同时，优质体验式、品质化服务消费供给不均，城乡、区域消费供给差距明显，新型消费场景培育不足，难以匹配居民多元化、个性化消费需求。部分基层配套政策落地滞后、补贴流程繁琐、资金拨付效率偏低，政策红利传导存在温差，进一步制约居民消费意愿释放。
四、对策建议
（一）攻坚账款清欠长效机制，夯实居民增收消费基础
推动政府账款治理从短期专项清欠转向常态化、制度化源头治理，彻底破解“边清边欠”难题。一是强化预算源头管控，严格规范政府投资项目审批，严禁无预算、超预算上马项目，建立新增拖欠与地方债额度挂钩的刚性约束机制。二是全面落地财政资金直达机制，优先保障工程建设、公共服务等领域重点款项按时足额拨付，保障企业合法现金流。三是建立信用监管平台，搭建政府拖欠企业账款投诉信用监管平台，建立账款拖欠失信台账，对失信主体实施联合惩戒。
（二）健全资本市场稳市机制，拓宽居民财产性收入渠道
紧扣“稳定和增强资本市场信心”政策基调，构建资本市场制度化稳市防波堤，对冲资产波动与楼市调整带来的消费抑制效应。一是完善“长钱长投”制度体系，落实保险资金、社保基金长期考核机制，明确中长期资金入市的量化指标，探索建立常态化平准基金运作机制。二是强化跨部门协同监管，对量化交易、恶意做空等行为实施穿透式监管，有效防范外部金融风险跨境传导。三是推进房地产市场平稳健康发展，坚持因城施策，扎实推进保交楼、保民生、保稳定工作，有序推进居民家庭资产负债表修复。
（三）构建内外贸一体化服务体系，抢抓转型战略窗口期
紧抓中美“建设性战略稳定关系”战略窗口期，推动外贸企业拓内销从应急纾困转向系统化、常态化赋能，畅通内外市场双向循环。一是渠道端发力，常态化开展“外贸优品中华行”产销对接活动，推动主流电商平台开设外贸转内销专属专区，对入驻企业给予流量支持和费用减免。二是标准端突破，搭建国内外产品标准、认证“一站式”比对互认服务平台，简化准入流程，降低制度性交易成本。三是金融端创新，创新内销应收账款质押、供应链保理等金融产品，将外贸企业内销纳入出口信用保险保障范围。四是财税端支持，对外贸企业内销环节给予增值税、所得税优惠，设立内外贸一体化专项基金。五是平台端赋能，建设线上线下综合服务平台，提供政策咨询、标准认证、市场开拓等“一站式”服务。
（四）构建智能消费政策与监管生态，培育消费新兴动能
针对智能助行外骨骼、智能眼镜、智能家居等新型智能消费爆发式增长态势，推动政策重心从单一研发激励转向场景开放、标准完善、规范落地全方位赋能。一是加快标准供给，结合以旧换新政策支持品类，发布人工智能终端产品目录，统一产品质量、能效、安全标准。二是推行监管沙盒试点，在自贸区、数字经济示范区开展自动驾驶、智能康养、无人零售等领域监管沙盒试点，允许创新产品在可控范围内试错迭代。三是强化数据隐私保护，完善消费者数据权益、算法合规、隐私保护相关制度规范，推动《个人信息保护法》配套细则出台。
（五）补齐服务消费短板，全面提振消费意愿
聚焦供给布局优化、审批流程简化、政策落地提速三大方向，打通政策落地“最后一公里”。一是优化服务消费供给布局，推动优质医疗、教育、养老等公共服务资源向县域、乡村下沉，缩小城乡服务供给差距；丰富文旅、体育、休闲等体验式消费场景，做优夜间经济、县域商业等业态。二是简化消费领域审批流程，压减文旅、体育、养老等领域行政审批事项，推行“一网通办”“告知承诺制”。三是提升政策落地效率，推广补贴“免申即享”“即申即享”模式，压减资金拨付层级和时限；同时畅通消费维权渠道，建立消费纠纷快速调解机制。
张月友，南京大学长江产业发展研究院研究员
