《公平竞争审查条例》于去年8月起实施，对地方政府的招商引资行为作出了明确规定。目前，中西部地区急需转变“低地价、高奖补、减税收”等内卷式的招商引资举措，探索出以基金代奖补的发展模式。课题组在对江西、湖南、重庆等省市调研时发现，地方政府正积极探寻基金招引模式，但苦于资金不足、人才不多、机制不全、项目难找等问题而难以实现以基金代奖补。党的二十届三中全会强调，“更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”。建议构建“中央—省—市—县”四级联动机制，推动东部与中西部产业引导基金的互动合作，促进“政府+市场”两类主体互通协作，增强中西部产业引导基金对县区产业、招商引资、链主打造、链群发展与科技创新等赋能作用。
一、中西部等欠发达地区产业引导基金存在的主要问题
相对于东部，中西部产业引导基金的发展水平更为不足，盲目快速上马引发了“隐性债务”“向外输出”等诸多问题。
一是“隐性债务型”基金较多。中西部大部分县市的产业发展基础不牢，难以吸引社会资本入股当地产业引导基金，迫使地方政府扮演着主导的角色。调研发现，财政部门是绝大多数县级产业引导基金的最大金主，撬动社会资本的平均比例仅在10%~20%。近年来，地方财政普遍紧张，发债成为筹资的最主要手段。然而，随着国内外经济不确定性的增强，产业引导基金面临的风险不断提升，财政资金出现亏损的可能性也在提高，最终可能会转嫁到债券市场，引发金融市场风险。如西部某县级产业引导基金，由于投资项目烂尾，致使到期债券出现承兑问题。
二是“向外输出型”基金较多。许多中西部的产业引导基金不仅无法有效赋能本地产业链发展，还面临着大量资金外流的困境，即表现出“资金走出多、项目引进少”的现象。以中部某省最大的产业基金管理公司为例，其目标规模为3000亿元，截至2024年9月，备案的投资事件共有361件，其中有302件投向了广东（79件）、北京（46件）、上海（44件）等地，省内投资事件占比仅为16.3%。
三是“耐心投资型”基金较少。追求“短平快”、耐心性不足是中西部产业引导基金的普遍特征。从基金的培育情况来看，独角兽最能体现基金的耐心。2024年全国共有独角兽企业375家，东部的数量高达327家，中西部仅有48家，山西、江西等9个省（区）未有企业入榜。从基金的设立结构来看，中西部主要投资于扩张期和成熟期的企业，而对中小企业、初创期企业等的投资明显不足。如2023年6月到2024年12月，山西省未新设创业投资基金，成长型基金的设立比重达75.0%；江西省设立成长型基金的比重达65.5%，不仅高于全国平均水平（41.0%），更是高于东部平均水平（33.8%），创业投资基金的比重仅为27.6%，远低于全国（47.3%）与东部（57.6%）的平均水平。
四是“基层型”基金相对较少。东部产业引导基金已大量向县级下沉，但中西部处于以省级为主、市级为辅的阶段，对基层的赋能不足。以各地的基金公开招募动作为例，东中西部均有县级基金的公开招募动作，但活跃的县区级基金主要集中在东部地区，如2024年上半年，深圳市宝安区、扬州市邗江区、温州市鹿城区等均有2条公开招募管理人信息，而西部地区仅成都高新区有2条公开招募管理人信息。
二、增强中西部产业引导基金赋能作用的建议
增强中西部产业引导基金的赋能作用，需发力于现代化产业体系构建、国家战略腹地建设等要求，增强中央与地方、东部与中西部在项目、人员、资金等联动，促进“政府+市场”双主体互动，打造集聚招商引资、链主培育、延链补链、技术孵化等功能的产业引导基金。
（一）构建“中央—省—市—县”四级联动机制
一是增强国家级产业引导基金对中西部产业发展的赋能作用。一方面基于“优化重大生产力布局，加强国家战略腹地建设”的要求，发挥国家级产业引导基金的资金规模优势，担起在重大生产力布局中的责任，促进关键产业、产业链关键环节向国家战略腹地的有序转移。另一方面根据关键产业备份与战略腹地建设的需求，与中西部省份成立“中央+省级”产业引导基金。充分发挥中央和地方两个积极性，根据地方的产业基础与比较优势，引导关键零部件、关键材料、关键设备等产业在中西部地区的投资。
二是鼓励中西部构建“区域+产业”的双重基金矩阵。推广浙江、江苏等省份做法，鼓励中西部省级基金联合市级基金，因地制宜围绕当地战略产业设立“区域+产业”基金，实现投资方向和落地区域双聚焦、省级基金和市级基金共协作。在积累战略产业基金运管的经验后，向传统产业、未来产业延伸，最终构建出“母基金+区域子基金+行业子基金”双重基金矩阵，承担起“大招项目、招大项目”的重担。
三是鼓励中西部市县两级共建一批“基层型”基金。首先打通省市县三级基金，改善“隐性债务型”问题。通过区域子基金共建县级产业引导基金，加大对县级基金池的资金注入力度。其次加强市县两级基金人才队伍建设，缓解县级人才不足的困境。通过省级基金人才向市县级下沉、组建省级基金人才服务团等方式打造市县两级基金人才队伍。再次鼓励各地省级基金与国家级开发区组建子基金，用于支持开发区内主导产业集群的发展，为未来建立国家先进制造业集群蓄力。
（二）加强东中西部在产业引导基金发展上的合作
一是建立东部与中西部产业引导基金的合作机制。首先搭建合作平台。建议由国家发改委牵头，搭建东部与中西部产业引导基金定期沟通平台、数据共享与信息平台等；国资委牵头建立产业引导基金数据库，动态发布中西部产业需求与东部资本供给信息，减少信息不对称。其次，探索合作的激励机制。鼓励江苏、浙江、广东等省份率先与中西部产业引导基金建立合作关系，探索产业迁移后的GDP、税收等分成机制，作好试点示范工作；重点支持东部与中西部产业引导基金联合投资的项目，加强土地、碳排放等的倾向力度，提升基金的合作意愿。再次，鼓励省级政府间设立一批共同产业引导基金。聚焦于中西部地区的资源优势与特色产业，发挥东部的资金和管理优势，以优势互补联合投资跨区域的重大产业项目。
二是鼓励中西部产业引导基金加强与东部社会资本的合作。一方面鼓励共同设立种子、天使等风险投资基金。瞄准东部新兴产业发展的契机，支持共同基金加大对创业资本的投入，促进“研发孵化在东部、生产基地在中西部”的战略落地。另一方面鼓励中西部基金人才“走出去、引进来”。建议实施“中西部基金人才交流计划”，中西部选派优秀的投资经理、风控专家等到东部基金公司挂职学习；以共同设立的基金为平台，鼓励东部选派优秀管理人员赴中西部开发业务，推动东部地区先进的管理经验、投资理念和项目运作模式向中西部溢出。
（三）健全完善“政府+市场”双主体互动互促机制
一是会同链主型企业、专精特新企业组建基金。进一步发挥产业引导基金对主要产业链的赋能作用，会同战略性新兴产业龙头企业设立链主基金，并由龙头企业担任链主基金的GP（普通合伙人），鼓励链主基金聚焦产业链的专精特新等上下游企业，开展延链补链强链，推动关键产业实现链群式发展。
二是会同产业终端龙头共同解决产业共性问题。各地省市两级基金瞄准省内战略优势产业与传统特色产业，通过股权投资、风险投资等方式招引一批终端龙头企业。聚焦特色优势产业的研发检测共性问题，与终端龙头企业共同投资支持产业共性平台建设、设立区域研发中心。鼓励各地探索省级基金与终端龙头企业共同设立数字化转型基金，支持传统特色产业的中小企业数字化转型，由企业数字化向产业链数字化转变。
三是会同链长制解决产业链与金融链融合不足问题。将基金建在产业链上，鼓励产业链链长加强与基金管理机构合作，通过共同设立战略投资部门，对优质项目进行有针对性的长期投资布局，积极引导社会资本参与，着力营造政府领投、机构和个人长期跟投的氛围，做好项目从萌芽、成长到成熟的全生命周期服务，提升对本地产业的直投能力。
（四）健全体制机制为基金强赋能提供强保障
一是健全产业引导基金管理办法。一方面鼓励设立与风险防范并立。在鼓励中西部县市设立基金的同时，需要各省级政府出台规范文件，定期对县市级基金体检，防范可能引发的金融问题。另一方面秉承为基金运营松绑的原则，进一步完善规范产业引导基金的投资领域、管理机构及职责、投资原则、投资决策等管理办法。兼顾效率与风险，提高资金的使用效率，在总体风险可控的情况，鼓励各类基金“敢投、多投”“投早、投小、投硬科技”，精准支持重点产业发展和科技创新。
二是完善基金的考核评价机制。鼓励中西部推广深圳、杭州等地做法，完善绩效考核制度，拉长对子基金的考核周期，不设置退出时间，不以单个项目成败评价，侧重基金的整体评价，打造一批耐心资本。建议各地出台专项基金尽职免责清单，以更大容错度支持风险投资，分类明确集群母基金、单支科创基金等亏损免责幅度。
作者：
黄信灶，江西师范大学副教授
踪家峰，南京大学长江产业发展研究院研究员
