内容摘要
城市更新是推动城市高质量发展的重要途径，核心在于实现历史文化遗产保护与城市功能活力提升的协同增效。深入剖析当前城市更新实践中保护与发展面临的多维困境，系统梳理国内“微改造”模式在延续历史文脉、改善人居环境、激发街区活力等方面的典型经验，提出应着力完善项目管理机制、促进业态活化、创新资金供给方式、健全制度标准等对策建议。
2025年中央城市工作会议明确指出，必须“以坚持城市内涵式发展为主线，大力推动城市结构优化、动能转化、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”。在此背景下，城市更新工作已全面转向“提质增效”新阶段，坚持“在保护中传承、在传承中创新”，积极探索文化延续与城市现代化建设的共生路径，成为实现城市高质量发展的关键课题。
01问题剖析：城市更新下保护与发展的多维困境
（一）文脉传承与功能提升的规划统筹不足
当前部分城市更新项目存在“重项目落地、轻文脉衔接”倾向，规划阶段未能充分融入城市整体文脉结构与功能布局，导致更新区域与城市历史风貌、文化主轴出现断裂。一些城市在推进重点片区更新时，过度聚焦空间形态和短期商业效益，忽视文化基因的延续与区域功能的协同，造成“有空间无场所”“有建筑无记忆”等困境。典型如常德桃花源古镇项目，历时8年、耗资约50亿元，但由于未能将地方非物质文化资源有效转化为可持续业态，建成后商业空置率较高，文化吸引力不足，文脉传承与区域功能提升严重脱节。此类案例暴露了在规划层面缺乏对文化资源与现代功能融合路径的系统设计，使得保护与更新目标难以协同实现。
（二）保护优先原则让位于商业开发强度
在部分历史文化底蕴深厚的片区，高强度商业开发挤压了文化遗产的真实性保存与活态传承空间，出现“重地产轻文保、重外观轻内涵”的更新模式。一些项目为追求短期经济回报，采取大拆大建或过度商业化改造方式，导致历史建筑原真性受损、社区网络瓦解。例如，西安三学街改造中为提升商业价值，大量拆除明清时期传统院落，以仿古建筑群替代原有民居，虽保留了“形”，却丧失了“魂”；天水古城在改造过程中，未严格落实最小干预原则，将具有重要历史价值的民居群整体转为商业化街区，削弱了文化遗产的场所精神与历史信息完整性。这些案例反映出在实施层面，文化保护管控力度不足，功能提升未能以文脉传承为前提，二者之间缺乏有效的制度缓冲与技术引导。
（三）跨系统协同不畅加剧两难局面
城市更新涉及文物、规划、住建、消防、市政等多系统协作，而当前条块分割的治理架构难以支撑文脉传承与功能提升的复杂统筹需求。尤其在历史城区，文物保护要求与现代功能植入之间常存在规范冲突，如传统建筑布局难以满足现行消防疏散标准，历史空间形态不适应新的节能规范等，导致项目在审批阶段反复调整，更新进程滞后。以北京核心区部分平房院落为例，约25%为自管公房，产权关系模糊，修缮责任主体不清，社会力量参与受阻，进一步加剧了文脉延续与使用功能现代化之间的矛盾。
02经验借鉴：国内城市更新特色路径的探索实践
（一）坚守风貌保护底线，促进业态融合创新
秉承“保护为基、活用为要”理念，通过精准把握文脉特征，实现文化空间与现代功能的有机嫁接。景德镇工业遗存更新中，不仅保留原有窑址风貌、运用传统榫接、墩接工艺，并植入文化创意、研学体验等新功能，创新“传统—现代—传统”夹心构造，留改比例达80%，实现了文化传承与产业升级的双重目标。永新古城实施“针灸式改造”，以小尺度、渐进式更新手法融入非遗展示、红色文化、休闲民宿与传统美食等多元业态，2024年旅游收入突破3800万元，体现了文脉引领下功能再生的可行路径。
（二）强调社区参与共生，推动文化传承再生
以“社区共生”夯实人本基础，以“文化再生”激活集体记忆。福州市三坊七巷修复中引入软木画、油纸伞、牛角梳等非遗项目，保留约45%原住民，延续“里坊制”生活氛围，增强身份认同与文化活力；北京大栅栏观音寺“共生街区”结合民生改善与文化植入，划分“产业不落幕、生活不扰民”功能分区，在改善民生的同时实现文化再生，为破解保护与发展的两难提供了人本视角。
（三）完善政策法规体系，引导多元主体协同
通过“制度修缮”打破机制壁垒，以“多方协同”凝聚更新合力。福州市出台《历史文化街区保护管理办法》等政策，整合规划、文物、文旅等部门职能，明确业态正负面清单与消防适配标准，为多方协作提供清晰指引。例如，广州恩宁路改造采用“政府牵头+企业运营+居民入股”的BOT模式，构建利益共享机制，既保障了社会资本合理回报，也强化了文化保护的地方监督，有效化解了保护与开发的对立。
（四）强化科技赋能支撑，提升精细治理水平
以“智能化”实现“精准化”管理。苏州市构建“姑苏CIM+数字孪生古城”平台，实现规划设计、施工保护等环节的“毫米级”精准映射，在规划阶段即可模拟不同功能植入对历史环境的影响；绍兴市集成34个部门302类数据，支持古建维护、业态调控等应用，以智慧化方式纾解保护与发展间的操作冲突。
03精准破局：构建保护与活化互促的高质量更新生态
（一）强化系统谋划，完善项目管理实施机制
一是将文脉评估纳入项目前期论证环节。建立“文化资源资产负债表”，明确片区的历史价值载体与功能适配底线，作为规划审批的重要依据，从源头防范破坏性开发。二是推广“总规划师+文化顾问”双师制度。在重点历史片区设置常驻技术团队，统筹文脉保护与现代功能需求，全程指导项目实施。三是建立一体化审批平台。整合文物、资规、住建等部门流程，对历史城区更新项目实行“清单+承诺”制管理，在坚守保护底线的前提下提升审批效率，落实“放管服”改革要求。
（二）推动业态活化，实现文化价值与功能提升互促
一是制定文化引领型业态导则。根据片区文化特质明确鼓励、限制和禁止的功能类别，避免同质化商业泛滥。支持设立文化创意工坊、非遗体验中心等特色空间，推动文化资源向经济动能转化。例如，成都宽窄巷子通过制定《业态引导白皮书》，严格限定零售与餐饮比例，重点引入蜀绣、川剧体验等本土文化项目，使文化类业态占比超过40%，成功避免了商业化过度问题。二是探索空间分时共享等弹性管理方式。针对历史建筑空间局限，设计弹性使用方案，如日间为文化展馆、夜间转为社群活动场所，提升空间利用效率与文化服务功能。参考南京金智里“8小时商务办公、24小时活力地标”的理念提升空间利用效率，构建“科研办公+特色商业+休闲娱乐+文化传播”的多功能复合场景，统筹产业公共性与经营性。三是设立文化小微企业发展基金。扶持本地手工艺人、文化创客入驻更新片区，形成具有地域特色的产业生态，增强文化认同与区域活力。
（三）创新资金供给模式，强化长效运营保障
一是设立城市更新文化引导基金。发挥财政资金杠杆作用，吸引社会资本参与保护类项目，明确文保支出在总投资中的最低占比，确保文化传承不因资金压力而被削弱。二是推广历史文化街区REITs等金融工具。选择运营成熟、文化价值突出的项目开展证券化试点，打通社会资本参与保护与活化利用的退出渠道。探索REITs等模式盘活存量资产，落实所得税“三免三减半”、资产划转环节增值税即征即退等政策。例如，北京金隅智造工场借助REITs募集资金超400多亿元，形成“改造－运营－退出－再投资”的良性循环。三是探索“轻资产运营+文化分红”模式。由专业机构统一负责招商运营，部分收益反哺文物修缮与社区文化公益，形成“以商养文、以文促商”的良性循环。
（四）健全制度标准，构建多方共赢的治理体系
一是出台历史城区更新技术准则。针对文物保护与功能提升之间的标准冲突，制定基于“性能等效”的消防、节能等专项指引，为项目落地提供规范适配路径。参考苏州市出台的《历史建筑防火保护技术指南》，创新性采用无线烟感、高压细水雾等解决方案，替代传统消防设施，在保障安全的同时最大限度减少对历史风貌的干预，该指南已被多个历史文化名城采纳为参考标准。二是建立文化保护补偿与增值回馈机制。设立城市更新风险补偿基金，对因文保要求导致经营受限的主体给予合理补偿；同时，建立土地增值收益共享机制，引导产权人、运营方共同维护文化价值。三是深化数字治理平台应用。建设覆盖历史城区的“规—建—管”一体化信息平台，实现文脉资源动态监测、项目全过程可视化监管，以智慧化手段支撑精细治理、动态优化。
持续推进城市更新，必须深入贯彻落实中央城市工作会议精神，将文脉赓续融入城市结构优化、功能提升与治理增效全过程，系统构建文化传承与城市发展互促共进的新格局，方能真正实现城市高质量更新与可持续发展。
作者：吴松强，南京工业大学教授；
李改叶，河海大学副教授；
金 鑫，南京工业大学研究生；
钟昌标，宁波大学商学院教授；
王茂祥，长江产业发展研究院特约研究员。
