中共中央、国务院印发《关于发展新质生产力的意见》（以下简称《意见》），为当前和今后一个时期培育新质生产力确立了根本遵循。这份文件在作出系统部署的同时，专门就发展新质生产力提出约束性要求，形成正向激励与反向约束相配合的制度安排。《意见》第七部分明确提出，“坚持先立后破、稳中求进”“各级领导干部要树立和践行正确政绩观”“严禁借发展新质生产力之名违规滥用政策，对一哄而上、盲目投资等造成重大损失的严肃追究责任”。导向要求、政绩观要求、问责条款集中写在同一段落，构成地方推进新质生产力发展必须恪守的行为准则。把握这组约束条款的底层制度逻辑，对照检视地方实践偏差、校准发展路径，是当前各地稳妥培育新质生产力、规避转型风险的前提。
约束条款的背后，对应着三方面的判断。
一是评价标尺。《意见》总体要求将“以全要素生产率大幅提升为核心标志”写入总纲。全要素生产率反映同等投入所能形成的产出水平，属效率指标，与之相对者为投资规模和项目数量等规模指标。全要素生产率的提升，取决于劳动者、劳动资料、劳动对象的组合与配置是否优化，这涉及科技、产业、发展方式、体制机制、人才等多个方面。《意见》由此将科技创新、产业创新、发展方式创新、体制机制创新、人才工作机制创新五者并列提出，并要求“加快形成同新质生产力更相适应的生产关系”，其用意在于，培育新质生产力不能仅依赖要素投入的追加，尚须同步推进体制机制调整。
二是政绩取向。地方产业投资竞赛，多数情形并非出于盲目，而是源于评比压力。以投入规模、项目数量相互比较，较易形成可度量的成绩，亦较易在短期内获得认可。而效率是否提升、结构是否优化，须经若干年方可分辨。《意见》要求各级领导干部树立和践行正确政绩观，所针对者，正是此种以短期成绩替代长期效果的倾向。
三是风险归属。《意见》在部署金融支持时，要求“更好发挥政府投资基金引导带动作用”，在部署未来产业时要求“引导社会资本持续加大投入”。两处表述指向同一原则，即政府的作用在于引导和带动，投资决策的主体是企业等市场主体。此项原则之所以需要反复申明，是因为实践中尚存在另一种做法，即以财政资金直接充当产业投资主体。前沿赛道的投资多集中于资本与技术密集的产业和环节，单位资本和单位产值所能吸纳的就业相对有限。存量产业调整时退出的岗位数量较大、时间较为集中，新增赛道提供的岗位需逐步形成，两者在时序上难以衔接。经营主体以自有资本承担投资风险，遵循收益与风险相对应的原则；财政资金若替代市场资本直接投入，风险即转由公共财政承担，并最终传导至民生支出领域。问责条款所指向者，正是此种情形。
三方面判断落于地方工作，即为三项边界。一是评价上须守住效率边界，以全要素生产率论成效，不以投入规模论成效。二是政府与市场之间须守住权责边界，财政资金不替代经营主体承担投资风险。三是转型进程上须守住节奏边界，坚持先立后破，产业调整不超出就业和财政的承受范围。《意见》对此已有明确要求，提出“不能出现产业空心化或产业断层现象”，并将“改造提升传统产业”列入第三部分第一条，要求“巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力”。守住三项边界并不否定创新探索。《意见》第（十六）条明确要“完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策，壮大耐心资本”。合理的试错应予包容，不计成本的盲目投入应予制约，判断标准在于，是否坚持市场主导、政府引导，是否将风险控制在公共财政和群众利益可承受的范围之内。
南京具备培育新质生产力的良好条件，同时也有需要正视的问题。《南京市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》在分析形势时指出，南京发展“仍然面临一些挑战”，主要是“经济增长动能转换不快，科技成果转化与产业化效能不高，新兴产业支撑作用不突出”“就业和居民收入增长压力较大”。南京科教资源在同类城市中位居前列，每万人口高价值发明专利拥有量居全国第三位，创新产出能级优势突出，短板集中在转化环节。
第一，产业布局宜以分板块确立主攻方向替代全市统一押注。南京下辖板块较多，各有产业基础，若各板块均布局人工智能、集成电路等热门产业，易形成内部竞争，招商成本上升而集群效应递减。可行的做法是，由市级层面明确各板块不超过两个主攻方向，并相应调整考核内容，将板块间是否形成分工协作纳入评价，而非仅比较项目数量与投资规模。
第二，政府投资基金的考核重心宜由投资进度转向运行质量。南京“十五五”规划纲要在未来产业部分提出“建立未来产业投入增长和风险分担机制，发展创业投资，增加耐心资本、长期资本供给”；在科技金融部分提出“优化完善政府投资基金的约束激励机制，突出对基金的整体运行评价，合理容错正常投资风险，完善尽职免责的认定标准和流程，优化基金合理退出机制”。基金设立之后，仍需回答三个问题：投向是否精准，即资金是否投向技术路线清晰、市场前景可判的项目；退出是否顺畅，即有无合理退出安排，避免资金长期沉淀；责任是否清晰，即投资失败时如何区分正常风险与决策失当。建议将基金整体运行质量列为主要考核指标，不以年度投资进度作为考核重点，同时将尽职免责的认定标准细化为可操作清单，使基层决策有据可依。
第三，成果转化的堵点治理宜由平台建设延伸至对人员的激励。2025年，南京全市42家概念验证中心、57家中试平台、30家公共技术服务平台加快建设，技术合同成交额达1100亿元，转化平台的载体条件逐步改善。转化成效最终取决于人员的积极性，这是当前需要加力的环节。建议将技术经理人的规模、专业结构与待遇水平列为可考核指标，使此类人才具备稳定的职业预期；同时细化科技成果权属与收益分配办法，科研人员对转化收益的预期愈明确，参与转化的意愿愈强。
第四，存量产业的升级宜与在岗劳动者的技能提升同步安排。传统产业运用数智技术、绿色技术改造提升效能，本身即属于产业深度转型升级。南京产业体系多元，石化、钢铁、电子、汽车等存量产业仍是吸纳产业工人的主要领域，这些产业的改造升级直接关系大量在岗劳动者的就业稳定。建议将技术改造项目与在岗培训项目配套安排，凡涉及较大规模设备更新和工艺调整的企业，同步制定在岗人员技能转换方案；同时对转岗培训的供给主体作出统筹，避免产业部门与人力部门各自推进而互不衔接。存量产业工人是转型过程中最需关注的群体，其技能转换能否落实，直接关系产业转型能否保持平稳。
（作者为南京大学长江产业发展研究院研究员）
