2026年10月24日，以“投资于人 赋能高质量发展”为主题的第十届财经发展论坛在人民日报社举办。本届论坛由上海财经大学中国公共财政研究院、《人民周刊》杂志社、上海财经大学财税投资学院共同主办，汇聚财政经济领域专家学者与行业智库人士，围绕人力资本投资、财税体制改革、供需适配、统筹“投资于人”与“投资于物”等核心议题展开深入研讨，为新阶段推动高质量发展、谋划“十五五”财税改革提供智力支持。
2026年10月24日，第十届财经发展论坛在北京举行。南京大学长江产业发展研究院常务院长刘志彪教授围绕中国产业政策的演变趋势与改革方向作主旨演讲。他从政策目标、支持方式和全球产业分工的变化出发，分析了产业政策如何从解决短缺转向培育新质生产力，并提出，面向高质量发展，产业政策需要更加重视科技创新、需求培育，以及与竞争政策的协调。
围绕论坛“投资于人 赋能高质量发展”的主题，刘志彪指出，投资于人与投资于物相互关联。在过去的短缺经济条件下，投资和产业政策主要着眼于扩大生产能力、增加产品供给，以满足人民群众的物质文化生活需要。进入新的发展阶段，政策目标和资源配置方式也应随之调整，推动投资于物与投资于人更好结合。
一、从解决短缺到发展新质生产力，产业政策正在发生四方面变化
第一，政策的核心逻辑转向培育新质生产力。过去的产业政策以补齐工业体系短板、扩大生产规模为重要任务；当前则更加重视科技创新、关键核心技术突破和现代化产业体系建设。2026年7月，国务院明确培育集成电路、航空航天、生物医药、低空经济、新型储能、智能机器人六大产业。
这一政策取向反映出产业发展的重点正在发生调整。不同产业在技术进步、市场需求和发展阶段上的差异，也使其呈现出不同的增长态势。因此，观察当前经济运行，既要关注总量变化，也要重视新旧增长动能转换过程中的结构性分化。
第二，从单点扶持转向全产业链推动。过去，政策支持往往集中于某个企业、某项产品或某个生产环节；当前更强调打通“基础研究—技术攻关—工程验证—场景应用—市场落地”的完整链条。支持领军企业牵头组建创新联合体，推动产学研深度融合，是连接科技创新与产业创新的重要方式。
在这一过程中，政府投资基金应更加精准地投向产业链的关键节点和薄弱环节，推动补链、强链。创新联合体、产业链投资基金和场景化示范应用应当相互配合，形成协同支持体系，提高科技成果转化效率和产业协同发展水平。
第三，产业政策与创新政策从相对分离转向有机融合。产业政策正从研发资金支持，转向以场景式发展驱动前沿技术的产业化与规模化应用。通过构建贴近民生与产业的真实应用场景，主动创造市场需求，让技术真正实现从“展品变为商品，从盆景变为森林”的关键跨越。
应用场景的重要性在于，它能够将技术突破与市场需求连接起来。低空经济、无人机物流等场景的落地，是政策引导技术从实验室走向市场的缩影，通过打造真实应用场景主动创造需求，让前沿技术实现产业化落地。
第四，从直接财政支持转向多元化金融工具协同发力。财政约束推动产业政策支持方式转型，产业政策的工具正在拓展，支持产业发展的资源也从单一财政渠道延伸到政府引导基金、科技创新再贷款和资本市场等渠道。政策更加重视集中资源支持关键领域，通过市场化金融引导与资源集中化配置，实现资金利用效率的跃升。
具体来看，国家级引导基金认缴资本增至3500亿元，科技创新再贷款额度提升至1.2万亿元，IPO审批向高新产业倾斜，2025年内地科创企业赴港IPO融资额同比激增超220%。这些变化表明，产业政策正在借助更多金融工具，将科技、产业与资本连接起来。
二、中国产业政策变化的全球性影响
第一，产业政策的转型不仅影响国内产业结构，也在改变中国参与全球产业分工的方式。近年来，中国制造业贸易顺差持续扩大，从2019年的1万亿美元攀升至2025年的2万亿美元，体现出较强的国际供给能力。相比贸易规模的增长，中国出口产品结构及中国制造业在全球生产网络中作用的变化，更值得关注。中国制造业的国际竞争力正在从一般消费品的生产制造，进一步延伸至技术密集型、资本密集型中间品和生产设备供给。
中国制造业在全球分工体系中的角色演进，可以用从“世界工厂”向“世界工厂的工厂”的转变来概括。随着中国制造业不断向关键中间品、核心零部件和生产设备等领域拓展，其在全球产业链中的作用已不再局限于最终产品的生产与出口，而是进一步延伸至为其他经济体的制造业提供中间投入品、生产设备及相关配套支持。
第二，名义贸易数据低估了中国出口的真实增长，价格因素掩盖了实际出口数量的强劲扩张态势。在全球通缩环境下，中国出口的“以价换量”策略成效显著，真实的市场渗透率与产业竞争力被名义价值数据所低估。在出口价格下降的情况下，名义贸易金额未必能完整反映实际出口数量和市场份额的变化。
2019—2024年，中国制造业产品的全球份额按数量计提高约5个百分点，按价值计仅提升2个百分点。两者的差异表明，观察出口竞争力，需要同时关注金额、价格和数量，理解实际市场份额的变化。
第三，中国在全球产业链供应链中的重要性不断提升，跨境生产联系日益紧密。2021—2024年，中国占全球出口份额超过50%的产品数量，从192种增至315种，涉及上游原材料、核心零部件和工业设备等领域，形成全球市场对中国供应链的刚性依赖。
此外，通过中间品供应和跨境生产网络，中国与其他经济体形成了更加紧密的产业配套关系，区域间的产业联系进一步深化。2020—2024年间，中国的间接出口增加值比重从39%攀升至44%。这一变化凸显中国在全球价值链中不可替代的枢纽地位，影响力通过跨境生产网络持续外溢。
第四，对外投资与国内供应链协同发展，形成出口导向型对外投资新模式。海外市场拓展、国内中间品供给和设备出口之间的联系，成为观察中国企业全球化布局的重要线索。中国的对外直接投资正在强劲复苏。2025年交叉交易额达1240亿美元，投资结构从跨境并购转向绿地投资，目的地也从传统发达国家向新兴市场倾斜，呈现多元化布局态势。
在部分企业的海外布局中，境外生产基地主要承担组装、销售等环节，关键零部件和生产设备仍由国内供应。以广西的调研为例，由于部分海外投资目的地的产业配套能力相对不足，企业在拓展海外生产和经营活动的同时，仍然依赖国内较为完整的供应链体系，形成国内生产与海外经营相互带动的发展模式。在这一模式下，对外直接投资与国内出口并非简单的替代关系，而是形成一定的互补效应，海外生产布局也进一步带动了国内中间品和资本品的出口需求。
三、改革应更加重视科技创新、需求培育和公平竞争
面向下一阶段，产业政策的改革要适应供求关系和发展任务的变化，把支持科技创新、发展市场需求与改善竞争环境结合起来。
第一，从支持一般化的产能复制，转向支持科技创新。在高质量发展阶段，产业政策需要更加关注技术进步和创新能力，避免将资源过多用于重复扩大同类生产能力。支持基础研究、关键技术突破以及技术成果转化，才能为产业升级提供持续动力。
第二，从着重扩大供给，转向更加重视需求端。短缺经济时期，增加生产、扩大投资具有明确的现实作用；随着供求条件变化，市场需求的重要性更加突出。产业政策应更多支持用户培育、应用场景拓展和消费需求发展，提高企业开拓市场的能力，让技术和产品获得实际应用。
建设全国统一大市场，不仅要着眼于市场规则和制度的统一，更要充分发挥超大规模市场优势。通过打破市场分割、扩大有效市场规模，为新技术、新产品创造更广阔的应用空间，增强产业发展的规模效应和国际竞争力，进一步提升中国在全球市场中的话语权。
第三，推动产业政策与竞争政策相协调。关键在于产业政策如何实施，以及能否提高资源配置效率。要跳出政府与市场的二元对立思维，以“同产业”平等原则为基石，构建产业政策与竞争政策功能互补、协同发力的经济治理新框架，实现有效市场与有为政府的有机结合。
（根据作者在第十届财经发展论坛上的主旨演讲整理）
