郑江淮 南京大学经济学院院长；张丽丽 江苏省农村经济研究中心副主任
摘要：从江苏县域经济发展现状来看，具有一定工业基础和现代农业规模的乡镇也是经济发展的重要力量。针对当前县域城镇化发展的现状和存在问题，推动县城和乡镇中心协同发展，是推动江苏县域新型城镇化的关键。为此，建议把握不同发展阶段，推进县城和乡镇功能协调；创新县域发展理念，统筹解决经济发展和社会问题；打破行政区划，合理布局县域范围内区域服务中心。
2022年5月，中办国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，要求采取有力举措，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。从江苏县域来看，具有一定工业基础和现代农业规模的乡镇也是经济发展的重要力量。如何推动县城和乡镇中心协同发展，是推动江苏县域新型城镇化需要关注的重要问题。
一、江苏县域城镇化的现状和问题分析
（一）县域城镇化率逐步提升，镇区城镇化需要关注
2020年江苏常住人口8477.26万人，全省常住人口城镇化率73.4%，与2010年相比提升了13.2个百分点。县域城镇化率也同步提升，根据第七次全国人口普查数据，10年间县域城镇化率普遍提升10个百分点以上。2020年，江苏19个县城镇化率水平在48.4%-62.2%之间，21个县级市城镇化率在 57.6%-79.0%之间，普遍低于所在设区市城镇化率水平。部分县市城镇化率增幅高于其所在设区市，如海安市、涟水县、邳州市、灌南县、张家港市近10年城镇化率分别提升19.6%、16.9%、14.2%、13.7%、12.6%。可见，县域城镇化率有潜在增长空间，也具现实增长可能性。
江苏全省6225.9 万城镇人口中，城区人口4027.8万人、镇区人口2198.0万人。从近30年人口变迁情况来看，全省城镇化率增速逐步趋缓，城区人口城镇化率在2010-2020年10年间增速下降明显，镇区人口在1990-2000间增速较快，之后增速下降明显。目前城镇化主要体现为人口向城区的集中。不过，镇区城镇化也需要关注。国外不少国家和地区在城镇化率达到70%-80%左右后，出现了一定程度的郊区化现象，人口向大城市周边小城镇集中。江苏昆山花桥、句容宝华等城镇，因距离大城市较近，交通便捷、房价低等，吸引周边人口居住，人口增长也较快。
（二）县域人口流出与区域相关，加剧性别失衡、老龄化等社会问题
2020 年，江苏全省19个县户籍人口1988.31万人、常住人口1554.36万人，常住人口较户籍人口少433.95万人。县级约有1/5的人口外流，19个县均呈现人口外流现象；人口流出与地域关系紧密。19个县除了南通如东县、扬州宝应县外，其它17个县均位于苏北区域。县级市、市辖区则表现出人口流入，21个县级市户籍人口2057.66万人、常住人口2226.05万人；55个市辖区户籍人口3830.74万人、常住人口4696.86万人。人口流动背后关键因素是经济发展，19个县人均地区生产总值7.2万元，21个市人均地区生产总值14.0万元，55个区人均地区生产总值12.9万元。
2020年，江苏户籍总人口性别比为101.71（以女性性别为100）。全省19个县户籍人口性别比108.17，21个县级市户籍人口性别比为100，55个市辖区户籍人口性别比为99.92，可见，从19个县户籍人口性别比例看，男女比例失衡情况较为严重，容易引发社会问题。人口外流会加剧老龄化问题，2020年如东县人口流出12.2 万人，60岁以上人口占比为38.9%，为全省老龄化率较高的县，高于其所在设区市南通30%的老龄化率。相反，2020年昆山外来人口超过100万人，60岁以上人口占比为12.3%，为全省老龄化程度最低的县市，指标比苏州16.96%的老龄化率还要低。
（三）乡镇仍是人口主要载体，苏北乡镇人口集聚仍有空间
目前江苏全省有737个乡镇，乡镇范围内总人口4530.4万人，占全省人口超过一半。如此多的乡镇人口，难以都集聚到县城。以江苏19个县为例，户籍人口1992万人，县城人口484.8万人，县城承载的人口数量占全县人口的 24%；县城面积占县域面积的比例为7%，县城开发强度为27%，按照开发强度30%的警戒线标准，维持县城面积不变，集聚人口仅能再容纳53万人。可见，乡镇仍是人口集聚的主要载体。
分区域来看，苏南地区乡镇人口规模较大，人员在乡村较为集聚，苏北乡镇人口集聚仍有空间。目前苏南、苏中、苏北乡镇数目分别为130个、214个、393个，乡镇人口平均规模为9.4万人、5.8万人、5.3万人，从业人口平均为5.5万人、3.3万人、3.1万人。如果苏中、苏北每个镇人口数达到苏南每个镇人口数，那么苏中、苏北只需要乡镇的数量分别128 个、222个，如果达到苏南每个镇就业人数，苏中、苏北乡镇数只需132个、222个，未来仍有集聚空间。
二、江苏县域新型城镇化建设县城和乡镇协同发展的对策建议
（一）把握不同发展阶段，推进县城和乡镇功能协调
不同区域发展阶段不同，县域范围内经济、社会等发展特征不同，市场潜力、与大城市的经济距离不同，县和乡需要不同的功能定位。苏南都市圈范围内的县域，距离大城市较近，交通较为便捷，产业发展好，外人人口较多，乡镇经济也较为发达，部分小城镇还因靠近大城市承接大量买房定居的年轻人。对这类地区，县域要注重产业梯度发展，乡镇可以作为县城副中心，逐步提升乡镇行政级别，推动小城镇发展。苏中县域应重视产业、人口、养老、医疗资源，重视养老服务功能建设，乡镇可以打造养老服务中心，也可以建立跨区域的医疗养老服务中心。苏北县域应加强城市间交通建设，补齐基础设施短板，县城和已有一定工业规模的镇可以通过工业园区发展等打造区域性经济中心，农业为主、缺少建设用地指标的乡镇可以跨区域联合建立综合性的农产品加工中心，带动乡镇经济发展。
（二）创新县域发展理念，统筹解决经济发展和社会问题
一是重视小城镇发展问题。大城市和小城镇经济效率不同，部分学者认为乡村主要功能不是经济功能，不需要重视经济发展。但是如果没有经济发展，容易加剧老龄化、性别失衡等社会问题，必须重视产业发展，吸引年轻人就业，才能解决这些问题。德国等城镇的经济发展，也表明城镇并非没有经济前途。未来需要顺应县域、镇域范围内市场内生的经济发展区位选择，通过产业园区集聚、营商环境改善、公共资源要素优化配置等措施，协调县城、镇域各自区位优势，提升县域经济发展活力。二是南北共建发展小城镇。南北共建能有助于减少交易成本，利用共建双方资源优势，促进资源优化配置。有研究表明，德国在国际间城市结对能够促进结对城市人口增长。江苏 2006年启动南北挂钩共建苏北开发区政策，共建园区累计培育企业2000余家，推动了产业布局调整优化。未来可以推动南北小城镇结对共建，推动人员交流、资源共享，推动治理能力提升。三是把握互联网机遇提升乡镇吸引力。功能多样性增加自我实现的工作机会，生活方面享受更多，有助于增强对居民的吸引力。互联网趋势能够代替部分城市功能的大背景下，要抓住互联网机遇，以尽可能低的成本，增加县城或者乡镇功能，促进人口回流。
（三）打破行政区划，合理布局县域范围内区域服务中心
推进城镇化建设，除了需要重视县城的服务功能，还要重视乡镇服务功能建设，重视镇域范围内居民服务需求。一是统筹服务半径。居住地服务的可及性，对于居民幸福感十分重要。不同类型的公共服务，服务半径不等，需要根据服务类型规划15-30分钟的服务圈。如对于养老、小学教育等服务半径较小的服务，可以规划15分钟步行服务圈；药店、简单诊疗服务半径较小，可以规划分等级的医疗服务；同时，针对当前乡镇汽车增多现象，注重行人道交通保护等。二是建立跨乡镇区域服务中心。由于目前县域范围内乡镇较多，且乡镇人口有逐渐较少趋势，每个乡镇都规划各类服务中心可能存在利用不足、资源浪费等情况。目前，省内探索的农村区域性医疗卫生中心，发挥了县级医疗卫生机构分中心作用；海安等地探索区域性农业服务中心，根据服务需求、服务半径建立的综合性服务中心，有利于农业服务资源优化配置。建议参照现有做法，根据人口布局、空间距离等，打破现有行政区划，规划跨区域服务中心，做好医疗卫生、疾控、养老等各类服务。三是统筹乡镇发展规划。伴随着审批服务执法等权限下放，乡镇职能和权限增加，人员编制、财政预算需要同步增加，乡镇特别是苏北乡镇财政压力增加。苏北县级乡镇数目相对较多，对于有一定价值增值的异质性条件的乡镇，如有工业基础、旅游资源、文化资源等，这些基础和资源在经济发展中能够产生增值，可以进一步发展扩大；对于没有资源，长期看可能衰落的乡镇，可以规划撤并。
