聚焦江苏 | 张月友：优化江苏投资结构和比例关系

当前，江苏经济发展的主要问题不是总量问题，而是结构问题。伴随改革不断深入，江苏诸如产业结构、需求结构、要素投入结构和劳动力就业结构等的经济结构失衡重要原因都在于投资结构失衡。因此，优化调控江苏既有投资结构和比例关系，成为促进我省经济结构调整、发展方式转型、产业提质增效和培育转换经济增长新动力的关键。



江苏投资结构的主要问题


改革开放以来，伴随国内外形势发生重大变化和国民经济进行战略调整，江苏投资的资金来源结构趋于分散，投资主体趋于多元，第三产业投资有了较大幅度增加，苏中、苏北基础设施建设投资获得重大进展。并且，2016年1-5月，江苏投资增速持续加快，累积投资增速追平全国。前五月，江苏民间投资增速11.1%，占比进一步提高到70.04%。民间投资比重比全国高8.03个百分点，增速领先全国高达7.2个百分点。但是，江苏既有投资结构和比例中的产业结构失衡、地区发展差距拉大、房地产过度投资和负债式投资问题仍然突出。



1. 江苏投资的工业偏好依然严重，产业结构调整速度缓慢。从江苏投资的产业结构看，今年头五月，与全国第二产业投资增速“断崖式下跌”形成鲜明对比，江苏第二产业投资继续保持两位数增长，增长11.6%，领先全国5.8个百分点。与此相对应，江苏制造业投资占比由去年末的46.24%，提高到今年2月的46.45%。到5月，这一比重进一步提高到47.59%。而同期，与全国服务业增速“断崖式下跌”相一致，继2015年江苏服务业投资增速由2014年的20.8%断崖式下跌到8.3%后，今年2月，服务业增速进一步下跌到只有6.8%。与此相对应，江苏服务业投资占比也由去年的49.63%下跌到今年2月的48.15%。很明显，新常态下，我省通过扩大投资，稳制造业的政策倾向渐露端倪。这也直接导致了直到2015年，江苏第三产业增加值占比才首次超过第二产业，比全国第三产业增加值比重超过第二产业的时间整整推迟了两年，江苏第三产业增加值48.61%的占比也落后于全国50.5%的比重1.9个百分点。就业结构方面，与全国平均水平相比，江苏落后更多：2015年，全国第三产业就业占比达到42.4%，超过第二产业就业占比高达13.1个百分点；而江苏同年第三产业就业比重为38.6%，仍比第二产业就业比重低了4.4个百分点。总之，江苏的工业投资偏好导致产业结构的落后现状与其强大的综合经济实力形成强烈反差。



2.强政府主导下的行业过度投资导致江苏制造业产能过剩严重。根据我们早前的相关研究，江苏存在产能过剩的制造业行业主要集中在重工业行业。其中，石油加工、炼焦及核燃料加工业、化学原料及化学制品制造业、非金属矿物制品业等三个行业存在严重的产能过剩，总体产能过剩率达到了35%-40%；而黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业两个行业的产能过剩更为严重，部分年份的产能过剩率甚至达到或超过了45%；专用设备制造业和交通运输设备制造业虽然总体看并不存在产能过剩，但近年来的产能利用率呈下降趋势，未来也可能存在过剩风险。江苏重工业产能过剩属于体制性过剩，主要成因为江苏强政府主导下的行业过度投资。首先，作为国民经济命脉，重工业行业一直以来都是政府投资的热点行业，平均来看，重工业行业的投资总额占制造业投资的70%以上。其次，重工业作为资本密集型行业，其进入门槛较高，需要大量的资本投入，在主要由GDP竞赛主导的区域竞争格局中，有投资冲动和投资能力的地方政府和国有资本成为推动重工业行业投资增加的主要力量。最后，重工业行业巨额的资本投入和部分行业资产专用性较强，导致当市场需求状况出现恶化时，重工业行业巨大的沉没成本使得其无法及时退出该行业，加上很多时候政府出于自身利益考虑，纷纷选择不断的给那些本应破产或重组的过剩产能行业“输血”，进一步加剧了行业竞争和产能过剩。



3. 江苏大量资金进入房地产市场，影响了实体经济的金融链条。近几年，江苏房地产业在自我发展和多轮宏观调控中继续发展壮大，总体上呈现持续、稳定和快速发展的格局。2013年，在政策调控下，江苏房地产投资完成额占全社会固定资产投资额比重不足1%。2014-2015年，房地产投资完成额的比重快速恢复到全社会固定资产投资总额接近20%的水平。到今年5月，房地产投资完成额占全社会固定资产投资额比重由2015年末的17.35%提高到18.47%，同比增长8.9%，相比2月，增速继续上升4.8个百分点。前五个月，江苏商品房新开工面积6227.99万平方米，比上年同期增长39.2%。销售面积5410.68万平方米，同比增长54.7%。其中，住宅销售5003.08万平方米，增长57.2%。与此同时，大量民间资本远离实体产业投资，而投入到房地产市场投机，导致今年江苏多地楼盘频现千人半夜排队抢房的火爆场景。特别是南京和苏州房价被节节炒高，极大的影响了我省实体经济的金融链条。当前，随着制造业不断去杠杆，房地产业却在继续加杠杆。可以说，房地产业正从土地和资金等多个层面构成江苏结构调整和发展转型的实质阻碍，成为摆在我们面前的，可能掏空江苏未来经济增长的现实危机。



4.依靠负债式投资稳增长，投资结构不合理，江苏债务性风险不断累积。根据审计署相关数据，2013年，江苏地方政府性债务规模1.48万亿，占比8.3%，位列全国第一。相比2012年，江苏2013年地方政府性债务增长了14.79%，快于全国12.62%的平均水平。从债务比例看，江苏政府负债中的非盈利项目占比76.83%，超过全国57.31%的平均水平近20个百分点。非盈利性项目中投向市政建设占比最大，达到41.98％，投资及其期限结构不合理。企业债务方面，江苏上市公司平均资产负债率由1993年的31.09%上升到2014年底的52.72%，十余年提高了21.63%。江苏省制造业上市公司2008～2012年流动负债率均值约为91.85%，最高流动负债率达到100%，流动债务风险较高，企业偿债压力较大。加之近几年来，江苏经济增长放缓，财政收入增长放慢。与企业生产成本持续增长相对应的是，工业品出厂价格持续下滑，企业利润增速持续走低。在政府主导的反周期调控下，政府和多数企业需要继续借助大规模信贷扩张来保持投资驱动型增长，这在一定程度上致使江苏政府债务和企业负债率维持高位运行，江苏债务性风险不断累积，经济增长的动力向创新转换困难。



江苏投资结构优化与投资比例调整对策


无论是解决江苏投资结构中暴露出的“重工业、轻服务业倾向”问题，还是“依靠负债式投资导致的债务风险提高”问题，亦或是“在房地产业投资/投机上继续加杠杆可能潜藏重大经济隐患”问题，等等，实际上，都启示我们，要在社会固定资产投资领域坚决贯彻十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起主导作用和更好发挥政府作用”这一重大理论命题。



1.在投资主体结构方面应努力处理好政府和国有及国有经济控股投资、民间投资和港澳台及外商投资三者的关系。在现代市场经济活动中，政府和市场的作用同等重要。要使市场在资源配置中起决定性作用，必须界定政府这只手应该伸向哪里、可以伸多长，只有管好政府这只手，市场这只手才能更好地发挥作用。因此，必须改变以往的以GDP 为导向的政绩考核方式。通过改革深层次的体制性因素，可以从根本上减少和消除地方政府干预资源配置的动机和压力，从而更好地引导地方政府由一味的增加行业供给转变为培育和扶持需求面，充分发挥市场机制在企业投资决策过程中的决定性作用。这既是化解江苏制造业产能过剩的需要，也有助于实现制造业资源配置效率的提升。



而对于国有及其控股经济企业，有两句话，一句叫国有企业的作用是保持国家对国民经济的控制力，另一句话叫国有企业大量投资于竞争性领域会对经济发展和产业发展产生重大负面影响。因此，国有企业要坚决退出竞争性市场。国有企业更不能控制商品房市场，因为同保障房和公租房不同，商品房属于竞争性市场。而目前活跃在江苏重要城市商品房投资市场的房地产企业主要是国有及其控股企业，显然也是不适合的。



2.在产业投资结构方面，加大对服务业和新兴产业投资力度。当前，现代服务业和战略新兴产业既是江苏的重点发展产业，也是江苏发展的薄弱产业。一方面，服务业发展代表了社会的前进方向。江苏服务业发展落后与长久以来政府实施的“重工农、抑服务”政策有关。现在，江苏经济进入服务业经济时代的条件已经具备，当务之急是要真正解决社会各界“正确认识服务业的行业性质，纠正服务业是虚拟经济的错误认识”的观念问题。特别是在公共服务业投资和区域公共服务均等化方面，要切实发挥“政府有为”的力量。而在一些生产性服务业领域，完全可以对民资和外资大胆开放。



另一方面，要动态创新扶持机制，加快培育和发展江苏战略性新兴产业并使其快速成长为我省主导产业。首先，要动态分析各新兴产业所处的生命周期和发展阶段，划分政府和市场边界，正确处理政府培育和市场主导战略新兴产业发展的关系，既要制定和实施严格的环保技术标准和容量配额标准,完善落后“新兴产业”的退出机制，也要采取国有参股和积极吸引民资共同投资参与方式设立创业创新投资基金，建立起支持战略性新兴产业和创新型中小企业的市场化运行长效机制，推动战略性新兴产业发展。其次，对于有重大商业化前景的战略新兴产业，政策扶持重点向研发、应用环节和真正属于技术高端的新兴产业倾斜，并积极探索新兴产业人才培养模式，加大对战略新兴产业核心关键技术的研发投入的人才储备支持力度。最后，对于有市场需求潜力，属于重要前瞻性发展的战略新兴产业，扶持重点要侧重于刺激、培育和引导潜在市场化需求。



3.健全和完善生产要素市场，消除政府干预资源配置的工具，硬化信贷约束，提高企业投资中自有资金比例。土地、资本和劳动力是生产活动所需要的三种基本要素，而对于现阶段的江苏来说，土地和资本这两种稀缺资源的要素市场发展极不完善，导致政府不得不干预微观经济主体的生产投资活动。为了从根本上消除地方政府干预市场主体的经济活动，首先应明确土地产权，加快土地制度改革，完善土地价格的形成机制，以市场化手段调节土地供求及其价格，同时要完善金融信贷市场，以市场的手段决定信贷资源的配置，使信贷资源流向高效率的部门和企业，提高资金的使用效率。同时，加快江苏金融体制改革，硬化银行预算约束，理顺政府与银行的关系，弱化国有商业银行作为国有企业预算软约束支持主体的角色，通过市场手段提高企业投资中自有资金的比例，降低企业投资行为中的风险外部化问题。



4.深化金融产品市场定价权改革，扩大实体经济部门权利，多方引导社会资金流向实业投资。利用国家重视构建多层次资本市场的契机，以公司债发行为突破口，允许更多符合条件的公司发行债券，提高江苏实体经济部门化解金融风险、降低融资成本的能力。这不仅有助于江苏公司债券市场的发展，扩大公司债市场规模，完善公司债券市场发展的机制，也使得实体部门能够更好地掌握金融产品的市场定价权，从而扩大和增强实体部门获取金融资源的权利和能力，摆脱实体经济部门在获取金融资源时对政府部门的依赖，实现实体部门的生产经营和投资活动真正由市场来调控，真正体现市场机制配置资源的决定性作用。