伴随着电动自行车保有量的迅速增长和电动自行车的高速锂电化，近年来我国电动自行车火灾事故同样呈现快速增长趋势，造成大量人员伤亡和经济损失惨重，急需出台有力有效措施消除这一“灰犀牛”风险。
一、电动自行车安全治理盲点和难点
电动自行车安全的主要问题是锂电池起火，而充电又是起火的高发环节。但电动自行车安全问题归根到底是治理问题，特别是产业治理与基层治理，涉及到产业政策、政府监管、群众配合、市场秩序等方方面面，目前还存在诸多治理盲点和难点。
（一）政府治理环节，顶层缺乏统一的产业治理政策，基层缺乏治理权限和能力手段，标准体系不完善导致监管体系无法发挥应有作用，致使政府难为、市场失灵，不能及时淘汰存在有安全隐患的产品
首先，我国电动自行车产业治理呈现“缺、散、低”特征。缺，对电动自行车锂电池的政策定位有缺失和偏差。一方面，缺乏顶层设计、缺乏国家层面的协调机制和统一管理政策体系；另一方面，在产业管理和公众舆论引导方面有缺失，只将电动自行车作为普通的、等同家电的一般消费品进行管理，对锂电池的安全重要性认识不足。散，管理电动自行车及锂电池的权利分散在不同政府部门，难以形成合力。市场监督、公安、交通、消防、住建、安全生产等部门分别在不同环节进行管理。例如，集中充电设施基本由地方的消防、住建部门管理，但住建只管理建设审批，消防只对消防设施的验收负责，导致基层缺乏健全的监管与预警体系。再如，智能化的预警防控体系不完善：违规充电主要依靠社区巡查、物业管理，且以事后处置为主；政府部门在预警平台构建上，当前处于空白状态，未能够实现对电动车充电的动态安全监测和管理。低，管理政策的层级低。限速25Km/h的低速电动自行车（占总量的60%以上）在我国属于非机动车，而非机动车的相关管理政策由各个地方自行制定，这导致各地相关管理政策也不统一。
其次，在标准与监管体系方面，一是我国相关监管体系不够健全。例如，原有电动自行车强制性产品认证管理中，不强制要求充电器和电池随电动自行车整车出厂，允许由经销商统一装备，留下了空车销售（不配电池、充电器）的漏洞，导致销售市场上存在不合格的电池和充电器流通。加上长期以来充电器标准不统一和混用充电器充电，导致即使是合格电池，也存在安全隐患。二是我国相关标准体系不完善，缺乏强制标准和产品安全性标准指标不够高等问题。强制标准方面，目前电动自行车锂电池产品国标GB/T36972（又称“新国标”）、电摩锂电池产品国标GB/T36672 都为推荐标准，而不是强制标准。2022年由工业和信息化部组织起草的强制性国家标准《电动自行车用锂离子蓄电池安全技术规范》，目前仍然处于审查阶段，尚未正式推行。这导致监管部门在执法时缺少判断依据。产品的安全性相关标准方面，“新国标”对壳体阻燃性没有明确要求，相比之下，新能源汽车要求电池热失控5分钟内不起火（我国电动自行车锂电池的工况比较恶劣，电芯通常因直接集成于壳体、缺乏热管理系统、无法避免阳光暴晒等，在夏天温度可能达到70摄氏度）；对电芯也没有强制要求必须集成于座位下方避免踏板等容易遭受撞击的位置（电芯往往被集成在踏板上因缺乏保护，遭到撞击后电芯容易受损），等等。三是新国标不完全合理，也助长了安全风险，这集中体现在限速和限重上。例如，消费者为了突破新国标的25Km/h速度限制而改装车辆，导致电池超过设计标准进行“大电流放电”，从而埋下安全隐患。客观说，新国标的25Km/h速度也确实难以满足人们的实际出行需求（加拿大、日本等国的电动自行车速度上限在30Km/h以上）。而限重又限制了电动自行车的电池容量，缩短了续航能力，从而迫使消费者提高充电频率，进一步加剧了集中充电资源的紧张、电池起火几率，从而形成恶性循环。
（二）退役锂电池批量流入市场且缺乏监管，放大车辆起火风险
首先，需要特别关注退役锂电池“小作坊翻新”问题。自2017年工信部发布《锂离子电池行业规范条件》以来，目前符合锂离子电池行业规范的企业不到70家。而据天眼查产业大数据显示，我国锂电池相关企业已超过4.4万家。其中包含大量非法组装锂电池的小工坊，普遍缺乏专业研发团队和引进专业生产设备的经济实力，产品质量难以保障。这些小作坊回收退役锂电池，通过简单的pack工艺重新组装为电动自行车电池，通过各类电动自行车销售、维修和租赁的店铺以及电商平台向居民销售，而居民普遍没有相关警惕性和识别能力。同时，小作坊翻新退役锂电池多年来利润很高。以全新的动力电池为例，在前两年碳酸锂价格高企的背景下，动力电池厂商向整车厂的报价最高峰约为1200元/KWh，今年随着碳酸锂价格下降，动力电池的均价已经下降到400元/KWh。而报废的动力电池的市场回收价格在每吨8000元到一万多不等，折合不到60元/KWh（以每吨8000元计算），但其终端销售价格常年维持在1200元/KWh上下。这一价格相比全新动力电池差别不大，是回收成本的近20倍（虽然这并非小作坊的进货价格，因为上游还有电池拆解厂商）。巨大的利润驱使退役动力电池没有进入正规回收渠道而流入小作坊。同时电动自行车市场相关监管体系的缺失（GB 17761—2018《电动自行车安全技术规范》、GB 42295—2022《电动自行车安全要求》、GB 42296—2022《电动自行车用充电器安全技术要求》等强制标准对梯次利用的锂电池未作出明确技术要求），导致相关厂商、销售方除非出现仿冒正规品牌等明显违法行为，难以被追责。
其次，电动自行车锂电池本身的退役和回收标准不明确，也助长了安全问题。目前，国内仅对不符合新国标要求的车辆提出了强制报废，但各地的实际政策和执行力度并不一致。而对符合新国标要求的车辆，不仅没有强制报废要求，对锂电池也未做相关要求。相形之下，新能源汽车的动力电池要求容量衰减到80%以下即可退役。如此，我国电动自行车锂电池的使用周期基本是消费者自行决定，这就导致消费者通常在不了解锂电池循环寿命的情况下，尽量延长锂电池的使用日历寿命，放大了安全风险。
（三）电动自行车后市场的混乱助长了消费者不良使用习惯，是车辆起火安全事故责任链上的隐蔽区
在消费者使用环节，改装车辆、改装电池、电池质量问题、使用不匹配的充电器充电是导致电动自行车发生火灾爆炸的四大原因：改装车辆是消费者为了突破新国标的速度限制而改装车辆；改装电池和改装车辆类似，同样是为了突破新国标的速度限制或者加大行驶里程；电池质量问题仅有少数是厂商原装电池质量问题，大部分是消费者购置了由退役电池改装的二手锂电池（事实上消费者也无从判别电池质量，很难认定为主观故意）；使用不匹配的充电器充电主要是因为厂家车型、充电器之间不统一，消费者缺乏相关观念。消费者的改装基本都是通过街边电动自行车销售、修理店铺完成，一部分电池可能来自于电商平台购买。这些线上、线下店铺过去受监管的主要是是否销售国标车辆、是否销售假冒伪劣产品。但销售退役再利用电池、改装车辆并未被有关部门明令禁止，即使部分地区严查改装车辆，也没有制度化、法规化，因此这些线上、线下店铺成为了监管盲区，是车辆起火安全事故责任链上“隐蔽的责任人”。
二、对策建议
（一）加快电动自行车集中充换电设施建设，保证充电过程安全
一是推进相关标准体系建设，解决电动车车型不统一、充电接口、换电电池标准不统一等问题。二是推广换电模式（由于电动自行车的换电模式近年来发展较快，且较好的解决了充电安全问题，值得总结相关经验推广），特别是在老城区等基础设施余量不足的地域，着力推广换电模式，通过剥离电池资产、集中补能，降低火灾风险和减少监管体系外的退役电池流通。如果以5年为一个使用周期，将居民在换电模式下的补能成本与购买电池+充电形成持平，换电将具备商业化价值。三是强化集中充换电设施的监管。包括三方面：应用先进信息技术做好事前预防、事中监控；完善消防安全措施；严格市场准入、保证充电质量，提高运营商的管理服务水平。
（二）加快覆盖锂电全生命周期和打通各政府部门的全链条管理体系，特别是加强退役电池监管
一是尽快消除“小作坊翻新锂电池”的监管盲区，参照新能源汽车领域的动力电池产业治理经验，尽快建设电动自行车的锂电池监管体系，建设基于端网云的全国性电动自行车锂电池信息数据监管平台，制定适用于电动自行车整车和电动自行车用蓄电池溯源码的赋码标准，实现“企业产品一次赋码，全国各地统一使用”，形成覆盖锂电池生产制造、运输、销售、报废回收等全生命周期的可追溯、数字化监管。二是该平台同时还要与建设中的“电池护照”体系打通，做好与动力、储能电池梯次利用环节的监管衔接。三是在管理体系上，打通公安、消防、生态、交通、住建等各个部门（贯穿生产、准入、监管、执法、消费、服务、评价等场景），做好合规车辆市场供应、置换车辆登记注册、淘汰车辆、充换电基础设施运营和退役电池回收处置等涉及电动自行车锂电池安全的各个关键环节工作。同时，适当提升电动自行车，特别是电动自行车用锂电池的管理级别。不能因为电动自行车是非机动车，而将电动自行车用锂电池作为一般消费品进行管理。应当建立部委级别的电动自行车用锂电池安全管理机制，协调各部门、各地形成统一、全面的政策体系。四是尽快形成电动自行车锂电池退役和回收标准，先确保低质量锂电池尽快退出使用：对锂电池的循环寿命、日历寿命作出规定，超过一定指标的锂电池不能安装于电动自行车，例如，循环寿命超过600次，日历寿命超过5年的锂电池应当退出使用。
（三）完善退役动力与储能电池在电动自行车领域的梯次利用体系
一是进一步完善生产者责任延伸制度，遏制退役动力与储能电池通过非正规渠道流向电动自行车市场。二是暂时禁止退役的三元电池，特别是退役的高镍三元电池用于电动自行车或者其他个人消费者应用场景。因为高镍三元电池相比传统三元电池、磷酸铁锂电池对使用工况、热管理等运行技术条件的要求更高。在动力电池领域，高镍三元电池是公认的所有材料体系内最容易发生热失控、起火燃烧事故的电池（4·16北京储能电站火灾事故后，国内禁止在储能电站使用三元电池，在保障安全方面效果立竿见影，国内储能电站没有再发生起火爆炸事故）。三是对应用于电动自行车的退役电池，应当明确告知消费者，并在这类电池的使用上先行探索定期检测、强制报废措施。
（四）加快先进技术应用示范，提升电动自行车本质安全水平
一是探索钠电池、燃料电池等前沿高安全用能技术在电动自行车领域的应用，推动相关关键核心技术攻关，特别是突破低成本宏量制造技术。二是借鉴动力电池领域经验，加快智能电芯、电池护照等成熟技术尽快应用于电动自行车，以数智化技术提升安全水平，并加强本行业电池全生命周期管理能力。
（五）在社会治理方面，调动社会各界力量形成合力，特别是着力解决电动自行车安全管理的“软问题”“软钉子”
在舆论引导上，下一阶段应当侧重宣传小作坊翻新退役电池的危害，引导居民购买正规电池、不改装电动自行车。引导居民提高安全意识，不能将电动自行车锂电池与手机、家电的锂电池等同，充分认识动力用锂电池作为专业工具存在技术门槛和需要具备工作条件。
在执法上，一是加强流通环节管理，特别是集中查处小作坊翻新、店铺和电商平台出售不合规退役电池的问题；二是严厉打击改装车辆服务，如果改装车辆发生火灾，应当追究改装者的刑事责任和连带民事责任。
（六）加快电动自行车相关标准制修订
一是加快完善标准体系，包括强制性安全标准以及锂电池相关标准，特别是尽快制定退役电池用于电动自行车的标准，为政府部门监管和执法提供依据，推动行业规范化发展。二是修订现行标准，例如，放宽整车重量、行驶速度上限，以增加车辆续航、减少车辆改装。
作者信息：
张月友，南京大学长江产业发展研究院研究员；
朱建平，江苏省第11批援藏干部、拉萨数字经济产业（集团）有限公司党委委员、副总经理；
徐亮，中科森壤（南京）现代产业咨询有限责任公司副总经理。
